SENTENCIA nº 54001-23-33-000-2018-00316-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN CUARTA) del 11-11-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha de la decisión | 11 Noviembre 2021 |
| Número de expediente | 54001-23-33-000-2018-00316-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
Radicado: 54001-23-33-000-2018-00316-01 (24719)
Demandante: Zoraida Puerto Becerra
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL - Noción y conformación / SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL - Objetivo / SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL – Principios. Eficiencia, universalidad y solidaridad / SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIÓN – Características / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Todos los habitantes en Colombia deben estar afiliados. Reiteración de jurisprudencia / APORTANTES DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL – Normativa. Obligatoriedad de realizar aportes / AFILIADOS AL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO – Cotizantes. Personas con capacidad de pago / COTIZACIONES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL - Obligados. Las deben hacer tanto los trabajadores dependientes e independientes como los empleadores / PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY - No vulneración
[L]a Ley 100 de 1993 creó el Sistema de Seguridad Social Integral, el cual a su vez está conformado por varios subsistemas, entre ellos el de pensión y salud. Este sistema tiene como objetivo garantizar las prestaciones económicas y de salud de sus afiliados y procurar por la ampliación de la cobertura hasta lograr que toda la población pueda acceder al mismo (artículo 4), razón por la cual es progresivo (artículo 3) y se rige bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (artículo 2), tal como lo disponen los artículos 48 y 49 de la Constitución Política. Los artículos 13 y 15 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 2º y 3º de la Ley 797 de 2003, establecen la obligación de afiliarse y cotizar al Sistema de Seguridad Social en Pensión (…) [L]os trabajadores independientes, obligatoriamente, deben estar afiliados a pensiones. Además, la Corte Constitucional en la sentencia C-1089 de 2003 al declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 3º de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 15 de la Ley 100 de 1992, indicó que “el ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado”, lo que presupone, entonces, la existencia de un ingreso efectivo por parte del trabajador independiente para hacer obligatoria su cotización. Así mismo, en la sentencia C-259 de 2009, la Corte Constitucional declaró exequible las expresiones “los trabajadores independientes” contenidas en el literal a) del artículo 2º y en el numeral 1 del artículo 3º de la Ley 797 de 2003, respectivamente. (…) [L]os artículos 156 y 157 prevén que todos los habitantes en Colombia deben estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o mediante subsidio, así mismo todos participarán en el servicio esencial de salud que permite el sistema, bien sea en condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado, y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados. (…) Dentro de los participantes en el subsistema en salud se encuentran los afiliados que son aquellos que pertenecen al régimen contributivo definido en el artículo 202 de la Ley 100 de 1993, dentro de los cuales se encuentran los trabajadores independientes con capacidad de pago comoquiera que el artículo 203 señala que serán afiliados obligatorios al régimen contributivo los afiliados de que trata el literal a) del artículo 157. (…) [L]os artículos 1º y 16 literal c del Decreto 1406 de 1999, reglamentario de la Ley 100 de 1993, compilado en el artículo 2.2.1.1.1.3 del Decreto 780 de 2016), señaló como aportantes al Sistema de Seguridad Social a los rentistas de capital, trabajadores independientes y demás personas que tengan capacidad de contribuir con su financiamiento, para lo cual hace una clasificación de trabajadores independientes. Adicionalmente, el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 consagra presunciones de capacidad de pago respecto a aquellos que están obligados a afiliarse al régimen contributivo o que podrán ser afiliados oficiosamente. Dentro de estas presunciones se encuentran las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios. (…) Recientemente, la Sala al estudiar la legalidad del artículo 26 del Decreto 806 de 1998 en sentencia del 29 de abril de 2021 (exp.25056 C.P. Myriam Gutiérrez Argüello) reiteró lo expuesto anteriormente y señaló que “no solo deben afiliarse al Sistema General de Seguridad Social en Salud los rentistas de capital y los propietarios de empresas, sino también todas las personas naturales residentes en el país, que no tengan vínculo contractual y reglamentario con algún empleador.” Así las cosas, esta Sección ha sido clara sobre el deber de afiliarse en el sistema de salud de este tipo de personas. Respecto a los aportes a pensión se tiene que aplican las mismas razones, pues los principios de solidaridad y universalidad se predican de todo el Sistema General de Seguridad Social, incluido el de pensiones, por lo que todas las personas con capacidad económica deben contribuir con su financiamiento. Es por esto que dentro de la expresión trabajadores independientes se encuentran aquellos que no cuentan con un contrato de trabajo o en una relación legal o reglamentaria, pero que ostentan capacidad de pago para financiar el sistema, de los que se destacan los comerciantes, rentistas de capital, propietarios de empresas, entre otros. En consecuencia, no se vulneró el principio de reserva de ley, como lo alega la demandante, dado que la determinación del sujeto pasivo de la obligación fue establecida por el legislador.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 4 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 49 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 13 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 15 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 2 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 19 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 510 DEL 2003 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 510 DEL 2003 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 156 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 157, LITERAL A / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 202 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 203 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 154 / DECRETO 806 DE 1998 – ARTÍCULO 26, LITERAL D / DECRETO 2353 DE 2015 – ARTÍCULO 34 / DECRETO 780 DE 2016 - ARTÍCULO 2.1.4.1. NUMERAL 1.4. / DECRETO 1406 DE 1999 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1406 DE 1999 – ARTÍCULO 16, LITERAL C / DECRETO 780 DE 2016 – ARTÍCULO 2.2.1.1.1.3 / LEY 1438 DE 2011 - ARTÍCULO 33
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la obligatoriedad de todas las personas de afiliarse en el sistema de salud consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 29 de abril de 2021, Exp. 11001-03-27-000-2019-00054-00(25056), C.P. Myriam Gutiérrez Argüello
SANCIÓN POR OMISION DE APORTES SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL – Procedencia / EXONERACIÓN DE LA SANCIÓN POR OMISION DE APORTES SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL – Causal de exculpación. Error de interpretación. Reiteración de jurisprudencia
En cuanto a la sanción del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 (modificada por el artículo 314 de la Ley 1819 de 2016) impuesta a la demandante en los actos acusados, la Sala estima que en principio es procedente, por cuanto se evidencia que se está en presencia del supuesto establecido en la norma. Ahora, frente al error de interpretación alegado por la actora como causal de exculpación, se observa que esta Sala ha señalado que el reconocimiento del error sobre el derecho como causal de exoneración de responsabilidad punitiva es connatural a todo el andamiaje sancionador tributario, ya sea que la legislación lo reconozca explícitamente o que omita mencionarlo en el texto de las normas sancionadoras. Si no fuera así, se estarían habilitando de manera inconstitucional formas de responsabilidad objetiva en las que la sanción surgiría como la simple consecuencia de la adecuación de la conducta ocurrida con la descrita en el tipo infractor (sentencia del 11 de junio de 2020, exp.21640, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez). Siguiendo con lo expuesto en dicha providencia, para aplicar esta causal de exculpación “no basta entonces, para exculpar, que se advierta en el caso la existencia de una mera «diferencia de criterios» entre los sujetos de la relación jurídica tributaria. Para el régimen sancionador es irrelevante que las posiciones jurídicas de los sujetos de la relación tributaria sean discrepantes; ese dato viene dado en la medida en que acreedor y deudor del tributo interpretan desde su posición e interés jurídico las normas que deben aplicar. Si no hubiera diferencia de criterios, sencillamente no habría debate alguno sobre la cuantificación del tributo y, por tanto, no habría infracción. Lo determinante con miras a exonerar de la reacción punitiva es establecer si el «criterio» desplegado por el administrado tuvo causa en un equivocado juicio de comprensión sobre la interpretación, vigencia o existencia del tipo infractor y sus respectivos ingredientes normativos, el cual propició en él la errónea creencia de no incurrir en un comportamiento antijurídico” (…) En efecto, la ley no hizo mención expresa respecto de los comerciantes y rentistas de capital, sino a trabajadores independientes, expresión que de acuerdo con una interpretación amplia e integración normativa de los artículos 13, 15, 156 y 157 de la Ley 100 de 1993, permitió a la Sala determinar que dentro de esa expresión están aquellos que no cuentan con un contrato de trabajo o una relación legal o reglamentaria, pero que tienen capacidad de pago para financiar el sistema, tales como los citados, comerciantes y rentistas de capital. Así es plausible que de una interpretación estrictamente literal de la ley, pueda llegar a concluirse que la demandante no estaba obligada a afiliarse a los sistemas de salud y pensión, por esto el criterio expuesto por la actora respalda que de la interpretación de las normas enjuiciadas es posible que se den varios tipos de valoración. Se tiene...
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