SENTENCIA nº 63001-23-33-000-2018-00014-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN CUARTA) del 11-11-2021 - Jurisprudencia - VLEX 896189029

SENTENCIA nº 63001-23-33-000-2018-00014-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN CUARTA) del 11-11-2021

Sentido del falloACCEDE
Fecha de la decisión11 Noviembre 2021
Número de expediente63001-23-33-000-2018-00014-01
Tipo de documentoSentencia
EmisorSECCIÓN CUARTA


TÉRMINO PARA RESOLVER EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN - Alcance de la expresión resolver del artículo 732 del Estatuto Tributario. Reiteración de jurisprudencia. Incluye tanto la expedición del pronunciamiento de fondo sobre los aspectos objeto de controversia, como la notificación en debida forma al peticionario / TERMINO PARA RESOLVER EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN - Naturaleza preclusiva / TÉRMINO PRECLUSIVO - Efectos jurídicos. Pérdida de la competencia temporal de la administración para pronunciarse / EJERCICIO DE RECURSOS PREVISTOS EN NORMAS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS - Naturaleza y efectos jurídicos. Atienden a una manifestación o forma de ejercicio del derecho de petición, lo que supone para la Administración la obligación de dar respuesta oportuna, clara y de fondo a la solicitud formulada y exige que la respuesta se dé en los términos regulados para dicho procedimiento / EXPEDICIÓN Y O NOTIFICACIÓN EXTEMPORÁNEA DEL ACTO QUE RESUELVE EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN - Efectos jurídicos. Da lugar a la configuración del silencio administrativo positivo / CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Efectos jurídicos. Da lugar a la configuración de un acto administrativo ficto que prohíja lo solicitado por el recurrente, es decir, que lo pretendido por este con el recurso se tiene por aceptado / CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Requisitos / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Finalidad y alcance / VIOLACIÓN O DESCONOCIMIENTO DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SOBRE LOS CUALES OPERÓ EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO POR DECLARACIÓN JUDICIAL DE NULIDAD DEL ACTO DENEGATORIO DEL RECONOCIMIENTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - No configuración. El pronunciamiento que declara la nulidad del acto denegatorio del silencio positivo desvirtúa, por una decisión judicial sobreviniente, la presunción de legalidad de los actos sobre los cuales operó dicho silencio, en su momento nulos por haber sido notificados en forma extemporánea / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO QUE NIEGA LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA TRIBUTARIA - Procedencia. Reiteración de jurisprudencia. Procede en forma independiente del control de legalidad de los actos sobre los cuales operó el silencio administrativo positivo / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO QUE NIEGA LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA TRIBUTARIA - Término de caducidad. Se computa desde que se profiera la decisión de la Administración que niega el reconocimiento del silencio / TÉRMINO PARA SOLICITAR O INVOCAR LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Se puede hacer en cualquier tiempo porque la ley no fijó un plazo para solicitar su reconocimiento o declaratoria de oficio, de modo que su ejercicio no se puede supeditar al plazo de caducidad para demandar los actos sobre los cuales operó el silencio / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO FICTO NEGATIVO PRODUCTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO - Término de caducidad. Se puede demandar en cualquier tiempo / TÉRMINO PARA SOLICITAR O INVOCAR LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Alcance y efectos jurídicos. No excluye la posibilidad de que la Administración invoque la prescripción extintiva, si se trata de un acto ficto que reconoce un derecho y apareja una obligación para aquella, supuesto que es distinto del término de caducidad para demandar el acto que niega el reconocimiento del silencio administrativo positivo / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA TRIBUTARIA POR EXTEMPORÁNEA NOTIFICACIÓN DEL ACTO QUE RESOLVIÓ EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Configuración / NOTIFICACIÓN DE ACTO QUE RESUELVE RECURSO DE RECONSIDERACIÓN - Formas. De manera principal procede la notificación personal y, en subsidio, la notificación por edicto


El artículo 732 del Estatuto Tributario establece que la Administración cuenta con el término de “un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma”. La Corte Constitucional, en la sentencia C-007 de 2017, sostuvo que el ejercicio de los recursos señalados por las normas contencioso-administrativas atiende a una manifestación o forma de ejercicio del derecho de petición, lo que supone para la Administración la obligación de dar respuesta oportuna, clara y de fondo a la solicitud formulada, lo cual exige que esa respuesta se dé en los términos regulados para dicho procedimiento. Por su parte, el artículo 734 del Estatuto Tributario dispone que si transcurrido el término señalado en el artículo 732, (…), el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará.” De las citadas normas, se desprende que el término de un (1) año es preclusivo. En consecuencia, si vence el término legal sin que se resuelva el recurso se entiende que la Administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en consecuencia, las actuaciones surtidas con posterioridad se consideran nulas. Al hilo de lo anterior, ha puntualizado la Sección que, para que se configure el silencio administrativo positivo, se deben cumplir tres requisitos: (i) que la ley le haya dado a la Administración un plazo dentro del cual debe resolver la petición o recurso, (ii) que la norma contemple expresamente que el incumplimiento del plazo para resolver deriva en la configuración de un acto ficto favorable a lo solicitado; y (iii) que la autoridad que estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho dentro del plazo legal. Respecto de este último requisito, ha sido criterio de la Sala que el término para resolver el recurso de reconsideración, incluye tanto la expedición del pronunciamiento de fondo sobre los aspectos objeto de controversia, como la notificación en debida forma al peticionario. Entonces si habiéndose interpuesto el recurso oportuna y debidamente, la administración tributaria no lo resuelve dentro del término de un (1) año a partir de su interposición, lo cual comprende su notificación, la consecuencia jurídica es la configuración de un acto administrativo ficto que prohíja lo solicitado por el recurrente, es decir, que lo pretendido por este con el recurso, se tiene por aceptado. A partir de lo anterior, la notificación de una actuación de la Administración con posterioridad a la configuración de los supuestos previstos para que surja el acto ficto favorable, no sería válida, sin que con ello se desconozca el principio de la presunción de legalidad de los actos administrativos, consagrada en el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo pues es claro que el pronunciamiento que declara la nulidad del acto denegatorio del silencio positivo desvirtúa, por una decisión judicial sobreviniente, la presunción de legalidad de unos actos, en su momento nulos por haber sido notificados extemporáneamente. Ahora que, si en virtud de la configuración del acto ficto, la decisión del recurso se entiende proferida en favor de la parte recurrente, resulta natural que no sean los actos de determinación o sancionatorios (materia del recurso) los que sean objeto del medio de control por parte del recurrente amparado con el silencio positivo, pues estos se entenderían revocados o anulados por el acto presunto. Diferente situación es predicable respecto del posterior pronunciamiento de la Administración tributaria municipal, que negó el reconocimiento del silencio administrativo, resultando legítimo que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solo se dirija contra este último acto, cuyo término de caducidad se computará desde que se profiera la decisión de la Administración que niega su reconocimiento. Sobre este particular destaca la Sala el reciente pronunciamiento, auto del 29 de julio de 2021, exp.25457, C.P. Milton Chaves García, en el cual precisó la Sección que, en los casos en que el contribuyente haya solicitado la declaratoria del silencio administrativo, es posible “demandarse en nulidad y restablecimiento del derecho únicamente del acto administrativo que niega la ocurrencia del silencio administrativo positivo”. Esta postura consagra la posibilidad de demandar solamente el acto que decide sobre el silencio, pues al configurarse este fenómeno, que opera por mandato legal, surge un derecho a favor del contribuyente que consiste en que el recurso se resolvió a su favor, y emana así un acto ficto que prevalece sobre cualquier actuación posterior que pretenda la Administración dirigida a notificar una decisión extemporánea del recurso. No resulta legítimo exigir que, junto con el acto que niega el reconocimiento del silencio positivo, se demande el acto administrativo que fue objeto del recurso de reconsideración, y el acto definitorio del recurso que es proferido extemporáneamente, en tanto, se ha configurado un acto ficto en favor del recurrente por virtud de la ley, que, de suyo, excluiría un posterior y extemporáneo pronunciamiento de la Administración. Demandar los actos extemporáneos o el acto ficto positivo, que son actuaciones relacionadas, pero independientes, es una opción del contribuyente, Y si eso es así, no puede supeditarse al plazo de caducidad de los actos nulos por extemporáneos, la posibilidad de impugnar el que deniega el acto ficto positivo. También debe precisar esta Sala que, el silencio administrativo positivo puede ser invocado en cualquier tiempo, dado que la ley no fijó un término para su solicitud o declaratoria de oficio. Se precisa aclararlo porque en sentencia del 13 de octubre de 2005 expediente 14820, reiterada el 5 de octubre de 2006, expediente 14570 se expuso lo siguiente: “Se advierte que en este proceso la Administración se pronunció mediante la Liquidación Oficial 0113 de mayo 23 de 1994, objeto del recurso de reconsideración, resuelto mediante la Resolución No. 0164 de junio 16 de 1995 confirmando...

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