SENTENCIA nº 68001-23-33-000-2018-00421-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 01-06-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Normativa aplicada | LEY 134 DE 1994 / LEY 1757 DE 2015 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 01 Junio 2020 |
| Número de expediente | 68001-23-33-000-2018-00421-01 |
RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR - Confirma / CONSULTA POPULAR - No procede para decidir sobre el uso del suelo, subsuelo y los recursos naturales / COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL Y TERRITORIAL RESPECTO DEL USO DEL SUELO, SUBSUELO Y LOS RECURSOS NATURALES / PRINCIPIOS DE COORDINACIÓN, CONCURRENCIA Y COMPLEMENTARIEDAD
[E]l derecho a participar en las determinaciones que pueden afectar el goce de un ambiente sano, es de origen constitucional y, por eso, la Carta Política reconoce que es posible la sostenibilidad de los ecosistemas y la distribución equitativa de los recursos naturales, a través de un diálogo incluyente asociado a la toma de tales decisiones. Aun así, este interés colectivo, como las demás prerrogativas reconocidas en nuestro ordenamiento jurídico, no es de carácter absoluto y, por el contrario, está sujeto a los límites impuestos en la Constitución y en las normas que lo regulan, específicamente, las plurimecionadas leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015. En tal sentido (…) la consulta popular no es el instrumento procedente para la adopción de decisiones asociadas al uso del suelo y de los recursos naturales. Estas materias, por ende, deben ser definidas conjuntamente por las autoridades nacionales y locales, en aplicación a los principios de coordinación, concurrencia y complementariedad. Concretamente, en el asunto objeto de la controversia, la pregunta propuesta para la consulta de los residentes del municipio de Onzaga: i) excede el ámbito de competencias fijado en el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015; ii) olvida la declaratoria de inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 36 de 1994, efectuada a través de la sentencia C-053 de 2019; y, iii) desconoce el deber correlacional de las autoridades nacionales y territoriales de adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de los fines del Estado, así como el criterio jurisprudencial unificado relativo a la improcedencia de ese mecanismo participativo en materias en las que confluyan las competencias de distintos órdenes administrativos.
FUENTE FORMAL: LEY 134 DE 1994 / LEY 1757 DE 2015
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: R.A.S.V.
Bogotá, D.C., primero (1º) de junio de dos mil veinte (2020)
R. número: 68001-23-33-000-2018-00421-01(AP)
Actor: C.M.T.A. Y OTROS
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTROS
La S. procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por los señores Crisanto Mayorga Triana Aparicio, F.J.A., Ofelma Jiménez, M.M. y M.F.C.L., en contra de la sentencia de 27 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
- SOLICITUD
Los ciudadanos C.M.T.A., Félix Joaquín Aparicio, O.J., M.M. y Miguel Francisco Contreras Landinez, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 19981 y 1437 de 20112, demandaron al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral, con miras a obtener el amparo del derecho a “participar en la toma de decisiones que puedan afectar el goce de un ambiente sano y el manejo de los recursos naturales”, cuya vulneración atribuyeron a la negativa de las entidades demandas de financiar una consulta popular sobre desarrollo de industrias extractivas en el municipio de Onzaga (Santander).
- LOS HECHOS
Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular fueron los siguientes:
II.1. El Concejo Municipal de Onzaga (Santander) aprobó llevar a cabo una consulta popular para que la población de dicha jurisdicción respondiera la siguiente pregunta:
“¿Está de acuerdo si o no con que se construyan hidroeléctricas y se realicen actividades de exploración y explotación minera y petrolera en la jurisdicción de Onzaga? SI____ NO_____”.
II.2. Mediante sentencia de 11 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Santander declaró constitucional la anterior pregunta.
II.3. Como consecuencia de ello, el alcalde del municipio de Onzaga expidió el Decreto 024 de 17 de abril de 20183, mediante el cual convocó a la ciudadanía a participar en la consulta popular que se llevaría a cabo el 8 de julio de 2018.
II.4. Mediante oficio de 7 de mayo de 2018, la Registraduría Nacional del Estado Civil, le solicitó al alcalde del municipio de Onzaga suspender el Decreto 024 de 17 de abril de 2018, dado que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se abstuvo de girar los recursos económicos necesarios para realizar esa consulta popular.
II.5. Manifestaron que “el municipio de Onzaga no tiene presupuesto necesario para llevar a cabo la consulta popular”, por lo que decidieron “interponer derechos de petición ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, Consejo Nacional Electoral y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitándoles organicen y financien respectivamente la consulta popular en el municipio”, sin que tal solicitud fuese reconocida4.
II.6. Aseveraron que “aceptar el argumento de que son los entes territoriales quienes deben financiar las consultas populares es aceptar que municipios sin capacidad económica nunca puedan acudir a las formas de democracia directa para tomar decisiones en temas de incumbencia, propio de un Estado Social de Derecho a la luz de la Constitución de 1991”5.
II.7. Advirtieron que el municipio de Onzaga está ubicado en una zona que “posee paisajes únicos y una cultura campesina que identifica a sus campesinos, sin embargo, se planea la construcción de hidroeléctricas y la exploración y explotación minera y petrolera, en áreas que no son susceptibles de esta actividad por ser zonas de páramo, nacimientos de ríos o quebradas, permitir el desarrollo de estas significaría modificar el uso del suelo e implican una transformación en las actividades tradicionales del municipio”6.
II.8. Por lo anterior, consideraron que la “negativa del Consejo Nacional Electoral, de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de no permitir que se realice la jornada de votación de la consulta popular, viola derechos colectivos de las comunidades campesinas, como es el de participar en la toma de decisiones que puedan afectar el goce de un ambiente sano y el manejo de los recursos naturales, además de no proteger la libre determinación de los pueblos”7.
II.9. Señalaron que las autoridades accionadas tienen la obligación de hacer efectivos los mecanismos de participación ciudadana cuando las entidades territoriales no tienen la capacidad fiscal para realizarlo, tal como sucede en el presente caso.
- PRETENSIONES
La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERO: Declarar que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público está incumplimiento los pactos internacionales en materia de derechos humanos suscritos y ratificados por Colombia mediante leyes nacionales, especialmente los derechos políticos de las comunidades campesinas de Onzaga en Santander al no girar los recursos necesarios a la Registraduría Nacional del Estado Civil para la realización de la consulta popular ambiental y municipal.
SEGUNDO: Ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional del Estado Civil, realizar todas las operaciones y actos administrativos necesarios para que se pueda realizar la consulta popular ambiental y municipal en el municipio de Onzaga.
TERCERO: Ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que en el término de 48 horas destine los recursos necesarios para realizar la consulta popular en el municipio de Onzaga.
CUARTO: Solicitar peritajes con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo que procuren demostrar los daños ocasionados a los ciudadanos del municipio de Onzaga por la omisión y la negativa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al no desembolsar los recursos necesarios para la realización de la consulta popular municipal y ambiental en Onzaga.
QUINTO: Con base en lo establecido en la Ley 472 de 1998 solicitamos se nos reconozca el amparo de pobreza por cuanto actuamos como personas naturales representantes de las comunidades campesinas de Onzaga y una organización sin ánimo de lucro”8.
- ACTUACIÓN PROCESAL
IV.1. Mediante auto de 22 de noviembre de 20189, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de B. advirtió que carecía de competencia para conocer de la controversia y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Santander.
IV.2. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 18 de diciembre de 201810, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las autoridades accionadas a fin de que contestaran, aportaran y/o solicitaran la práctica de las pruebas que consideraren pertinentes; así como a la Agencia del Ministerio Público; de igual forma vinculó de oficio al municipio de Onzaga y ordenó informar del trámite a los miembros de la comunidad.
- CONTESTACIONES DE LA DEMANDA
V.1. La apoderada judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito de 18 de marzo de 201911, solicitó negar las pretensiones de la demanda respecto a la responsabilidad que se le endilgó a esa entidad, al considerar que la consulta popular no es el mecanismo de participación idóneo para definir si un territorio puede desarrollar actividades de exploración o de explotación del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, de conformidad con los recientes pronunciamientos que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han proferido sobre la materia.
Además, aseguró que dicho Ministerio carece de competencia para financiar la consulta popular que adelanta el municipio de Onzaga, en tanto que el artículo 33 de la Ley 1757 de 2015...
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