SENTENCIA nº 68001-23-33-000-2018-00293-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN CUARTA) del 30-09-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha de la decisión | 30 Septiembre 2021 |
| Número de expediente | 68001-23-33-000-2018-00293-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Requisitos / MECANISMO DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – A.cance y finalidad. Reiteración de jurisprudencia / SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE ESTAMPILLAS Y FACULTAD, POTESTAD O AUTONOMÍA FISCAL, TRIBUTARIA O IMPOSITIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES – Improcedencia. Se niega la solicitud porque no se demostró la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia sobre el tema
La parte demandante solicitó que el Consejo de Estado, con fundamento en el artículo 271 del Código de lo Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, asuma el conocimiento del presente asunto, en razón de su importancia jurídica y trascendencia económica, dado que no existe un precedente jurisprudencial aplicable en materia de estampillas, y con el tributo impuesto de manera ilegal en la norma demandada se recauda un promedio de cinco mil millones de pesos. Conforme con el citado artículo 271, modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021 (…) La Sala considera que la petición presentada no reúne los anteriores requisitos, toda vez que no está demostrado que sobre el tema discutido puedan existir diferentes interpretaciones jurídicas que hagan necesario unificar o sentar jurisprudencia. A más de no existir precedente jurisprudencial sobre el mismo asunto -fondo de reforestación departamental creado por el Departamento de Santander-, se advierte que es pacífica la posición del Consejo de Estado frente a la naturaleza de los tributos y la facultad impositiva de las entidades territoriales, que son las inconformidades que deben resolverse en este caso frente a la norma demandada. Importante considerar que la Sala (Providencia del 14 de agosto de 2013, exp. 19901, C.C.T.O. de R. ha precisado que este mecanismo no solo fue instituido para analizar casos similares, sino para decidir de forma unificada un supuesto fáctico que afecta en forma global a la sociedad, o un conflicto superior para la vida colectiva que tenga trascendencia en el funcionamiento del ordenamiento jurídico, o para preservar la armonía y la paz entre los administrados mediante la aplicación del principio de confianza legítima, situaciones que como se explicó no se presentan en este caso. En esas condiciones, no procede la solicitud formulada por la parte demandante.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 271 / LEY 2080 DE 2021 - ARTÍCULO 79
FONDO DEPARTAMENTAL DE REFORESTACIÓN FONDER DEPARTAMENTO DE SANTANDER - Conformación / FONDO DEPARTAMENTAL DE REFORESTACIÓN FONDER DEPARTAMENTO DE SANTANDER - Destinación de los recursos / OBLIGACIÓN PARA CONTRATISTAS DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER DE PAGAR SUMAS DE DINERO PARA FINANCIAR EL FONDO DEPARTAMENTAL DE REFORESTACIÓN FONDER - Naturaleza tributaria de la obligación contenida en el numeral 1 del artículo 2 de la Ordenanza 035 de 2016 / TRIBUTOS - Características. Sentencia C-278 de 2019 de la Corte Constitucional
De acuerdo con la disposición demandada el Fondo Departamental de Reforestación está constituido por el 1% del valor de los contratos que celebre la Administración departamental que superen la mínima cuantía. En esa medida, el Departamento impone la obligación de pagar una suma de dinero a cargo de los contratistas, por los contratos que celebren con la entidad territorial en determinada cuantía, y que está destinada a conformar un fondo que financia y apoya la realización de planes y programas en materia de reforestación. Todos estos elementos denotan la naturaleza tributaria del pago exigido en la norma, dado que los tributos se caracterizan por i) ser prestaciones pecuniarias y ii) estar destinadas a la contribución del financiamiento de gastos e inversiones de una entidad estatal. A. respecto, ha precisado la Corte Constitucional en la sentencia C-278 de 2019: (…) No existe en la Constitución una definición precisa del concepto de tributo, al que en ocasiones se denomina de manera general contribución, impuesto, entre otras..” (…) En conclusión, el concepto de tributo en la Constitución y como ha sido entendido por la Corte, comprende: i) un sentido amplio y genérico, pues en su definición están contenidos los impuestos, tasas y contribuciones; ii) constituye un ingreso público destinado al financiamiento de la satisfacción de las necesidades por parte del Estado a través del gasto; iii) tiene origen en la ley como expresión de la “potestad tributaria” (…), además de ser una manifestación del principio de representación popular; y iv) su naturaleza es coactiva”. Aplicando esas definiciones al caso concreto, se encuentra que la norma demandada establece un tributo, porque constituye un ingreso del departamento que consiste en una prestación pecuniaria exigida a los contratistas, por la suscripción de un contrato de determinada cuantía, y tiene por destinación el financiamiento de programas ambientales de la entidad territorial. Así, independientemente que estos recursos conformen un fondo con fines ambientales, la naturaleza tributaria se desprende de las características de la obligación impuesta en la norma demandada. Adicionalmente, se pone de presente que el Departamento en la contestación de la demanda, reconoce que el recurso se ubica en el presupuesto general del departamento del 2018 como una estampilla, lo que se ratifica en el presupuesto del año 2020, en el que también se incluyeron los rubros por el fondo de reforestación en esa categoría del tributo; situación que denota que en la entidad territorial el manejo interno del recurso era de un ingreso de carácter tributario. De conformidad con lo expuesto, es claro, que contrario a lo señalado por la demandada, el pago contemplado en el numeral 1 del artículo 2 de la Ordenanza 035 de 2016 sí corresponde a un pago de naturaleza tributaria.
FUENTE FORMAL: ORDENANZA 039 DE 2019 DEPARTAMENTO DE SANTANDER - ARTÍCULO 10 / ORDENANZA 035 DE 2016 DEPARTAMENTO DE SANTANDER - ARTÍCULO 1
FACULTAD IMPOSITIVA DE LOS DEPARTAMENTOS / FACULTAD, PODER, POTESTAD O AUTONOMÍA IMPOSITIVA, FISCAL O TRIBUTARIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - A.cance y límites. Reiteración de jurisprudencia / PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA - A.cance. Reiteración de jurisprudencia / LEY DE AUTORIZACIÓN EN MATERIA TRIBUTARIA / ADOPCIÓN DE IMPUESTOS POR ENTIDADES TERRITORIALES - Sujeción al principio de legalidad. Reiteración de jurisprudencia / ADOPCIÓN DE IMPUESTOS POR ENTIDADES TERRITORIALES - Parámetros mínimos para establecer los elementos del tributo. Reiteración de jurisprudencia / CREACIÓN EX NOVO DE TRIBUTOS - Reserva de ley. Reiteración de jurisprudencia / FONDO DEPARTAMENTAL DE REFORESTACIÓN FONDER DEPARTAMENTO DE SANTANDER – Creación / ESTAMPILLA FONDO PRO REFORESTACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER – Falta de autorización legal. Violación del principio de reserva de ley en materia tributaria
Aclarada la naturaleza tributaria del pago exigido en la norma demandada, procede la Sala a verificar si el Departamento de Santander lo estableció de acuerdo con las facultades impositivas que le otorga la Constitución Política y la ley. (…) De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 300 de la Constitución Política, le corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas decretar de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales, por ello la Sala advierte que el gravamen establecido en la norma demandada no tiene sustento en una ley, toda vez que fue establecido directamente por la asamblea departamental. Lo anterior, se constata además, en los considerandos de la Ordenanza 035 de 2016 en la que no se relaciona ninguna ley que ordenara la creación del tributo sobre la celebración de contratos con el departamento que superen la mínima cuantía. En relación con la autonomía tributaria de las entidades territoriales, la Sala ha mantenido una línea jurisprudencial construida a partir de la sentencia del 9 de julio de 2009 (Exp. 16544, C.M.T.B. de Valencia), en la que ha señalado que la facultad creadora de los tributos está atribuida al Congreso, y que a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquella no los hubiere fijado directamente. Esa posición jurisprudencial se mantiene en la actualidad, como se verifica en la Sentencia del 6 de noviembre de 2019 (Exp. 23836, C.J.R.P.R., reiterada en sentencia del 29 de abril de 2020 (Exp. 23273, C.S.J.C.B.) que señala: “La adopción de impuestos locales por parte de las entidades territoriales requiere de la preexistencia de una ley que autorice el tributo (ley de autorización). Aunque los entes territoriales cuentan con autonomía para el ejercicio de potestades normativas en materia tributaria, están sometidos a la Constitución y a la ley de creación o autorización del tributo. Los parámetros mínimos que los entes territoriales deben tener en cuenta para establecer, en el marco de su competencia, los...
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