SENTENCIA DE UNIFICACION nº 05001-23-33-000-2013-01143-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN SEGUNDA) del 09-09-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha de la decisión | 09 Septiembre 2021 |
| Número de expediente | 05001-23-33-000-2013-01143-01 |
| Tipo de documento | Sentencia de Unificación |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
SENTENCIA DE UNIFICACIÓN POR IMPORTANCIA JURIDICA / PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES / CONTRATO ESTATAL DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / RELACIÓN LABORAL ENCUBIERTA O SUBYACENTE / REGLAS
[E]n virtud de lo dispuesto por el artículo 271 de la misma ley, la Sección Segunda de esta Corporación tiene la competencia para proferir sentencias de unificación por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Esta atribución también está contemplada en los artículos 14 y 17 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 -Reglamento del Consejo de Estado-, que prevén que las mencionadas secciones pueden dictar sentencias de unificación en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones o de los tribunales administrativos. […] [L]a Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a unificar jurisprudencia en torno a los siguientes temas: i) sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y, iii) improcedencia de la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista. Lo anterior sin perjuicio de que la Sala pueda pronunciarse sobre la finalidad del contrato estatal de prestación de servicios, a fin de ofrecer seguridad jurídica a las autoridades administrativas y judiciales, para que decidan uniformemente los asuntos puestos a su conocimiento, y así garantizar el derecho fundamental de igualdad de quienes acuden a la justicia contencioso-administrativa.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 NUMERAL 3
REGULACIÓN DEL DERECHO AL TRABAJO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO NACIONAL Y CONVENCIONAL / DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS TRABAJADORES / PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES / ELEMENTOS DE LA RELACIÓN LABORAL / BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD LABORAL / PACTO DE SAN JOSÉ́ DE COSTA RICA - PROTOCOLO DE SAN SALVADOR
El Preámbulo de la Constitución Política de 1991, que acoge su parte dogmática, declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25 eiusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno. […] Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores, recogiendo como tales, los siguientes: i) igualdad de oportunidades para los trabajadores; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; viii) garantía a la Seguridad Social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario, y; ix) protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. […] En términos generales, la finalidad de este articulado no es otra que la de exigir al legislador la materialización uniforme, en los distintos regímenes, de los principios mínimos sustantivos que protegen a los trabajadores y su garantía. Por lo tanto, toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada con base en dichos principios y bajo una perspectiva ampliamente garantista. […] Ahora, el mismo artículo 53 constitucional, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT- a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor» (…) en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». Dicho Convenio es fuente de derecho y su aplicación es directa en el ordenamiento jurídico interno, según lo establece el mismo artículo 53 y el 93 de la Constitución. Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo. […] Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo. En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia. No en vano, una de las principales estrategias de la Organización Internacional del Trabajo, de cara a los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, es la elaboración de directrices, manuales y herramientas atinentes a facilitar la aplicación de las ultimas normas internacionales en los Estados Miembros, con el propósito de mejorar los indicadores relacionados con el trabajo decente, considerado por la organización como elemento esencial del desarrollo sostenible. […] [C]on el concepto de trabajo decente, lo que ha pretendido la OIT es establecer condiciones y principios universales, que garanticen la dignidad humana en las relaciones laborales de los Estados Miembros. El concepto, como se indicó, forma parte de la Agenda 2030, como uno de los objetivos clave para garantizar el desarrollo sostenible a nivel mundial, por lo que una de las exigencias básicas a todos los Estados es que se reconozca como principio orientador de las relaciones laborales, ya que lo que aquella busca es «conseguir una globalización justa que asegure derechos, acompañados de políticas internacionales y nacionales que mejoren el empleo y luchen contra la pobreza». […] A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.
FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 13 / CP – ARTÍCULO 25 / CP – ARTÍCULO 53 CP – ARTÍCULO 93 / CST – ARTÍCULO 23 / CST – ARTÍCULO 24 / PACTO DE SAN JOSÉ́ DE COSTA RICA – PROTOCOLO DE SAN SALVADOR – ARTÍCULO 6 / PACTO DE SAN JOSE DE COSTA RICA – PROTOCOLO DE SAN SALVADOR – ARTÍCULO 7
NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO ESTATAL DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO ESTATAL DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / OBJETO DEL CONTRATO ESTATAL DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS
El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. […] [S]e pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: (i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. (ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados». (iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni...
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