Las sentencias de unificación, una nueva fuente del derecho administrativo que materializa la igualdad
| Autor | Paola Marcela Iregui Parra |
| Páginas | 301-326 |
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Paola Marcela Iregui Parra
Sumario: Introducción. 1. Las fuentes del derecho administrativo. 2. Evolución del rol de la jurisprudencia y el precedente judicial. 3. Las sentencias de unificación y el mecanismo de unificación jurisprudencial. Conclusiones. Obras citadas.
Al hablar de las transformaciones del derecho administrativo en los últimos años es importante reflexionar frente a uno de los temas más tradicionales del derecho, sus fuentes, con la finalidad de ver que la jerarquía en la que las mismas se han clasificado, en la actualidad, es insuficiente debido a la aparición de nuevas instituciones jurídicas, como lo son las sentencias de unificación jurisprudencial.
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Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”,1
en adelante cpaca, el legislador creó las sentencias de unificación de jurisprudencia, las cuales ameritan ser estudiadas por el rol fundamental que se les atribuye en la interpretación del derecho y por el alcance de su concepto para aplicar el derecho y materializar principios constitucionales como la igualdad y la seguridad jurídica.
El problema que se pretende responder es ¿son las sentencias de unificación una nueva fuente del derecho administrativo para materializar la seguridad jurídica y la igualdad?
Para responder a este problema de investigación el estudio se dividió en tres partes: En un primer momento se estudiaron las fuentes tradicionales del derecho administrativo. Posteriormente, se estudió la evolución que ha tenido el rol de la jurisprudencia en el derecho colombiano a la luz de la Constitución de 1991 y la respectiva interpretación que ha dado la Corte Constitucional, en la que aparece el precedente judicial como fuente principal del derecho. En la última parte se estudió el propósito de las sentencias de unificación jurisprudencial y su reconocimiento como una nueva fuente del derecho administrativo que propende por la materialización de la igualdad y la seguridad jurídica.
El objetivo de este capítulo es esbozar unas reflexiones frente a la alteración de las fuentes del derecho administrativo y profundizar frente al estudio de las sentencias de unificación para lo cual la metodología planteada para su desarrollo evidencia una orientación deductiva, ya que se parte de premisas generales, como el estudio de las fuentes del derecho administrativo y la interpretación que la Corte Constitucional le ha dado a conceptos como el precedente judicial, para obtener resultados particulares, como es que las sentencias de unificación son una nueva fuente del derecho administrativo, que ayudan a materializar principios esenciales del Estado social de derecho como son la seguridad jurídica y la igualdad.
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Las sentencias de unificación, una nueva fuente del derecho administrativo que materializa la igualdad
En esta investigación se opta por el concepto más amplio y sencillo que define las fuentes del derecho como “los hechos y los actos jurídicos cuyo resultado es la creación de normas jurídicas”.2 La anterior definición se complementa con que el objetivo de las fuentes del derecho que “constituye el fundamento del orden jurídico y consiste en directivas que no se refieren directamente al modo como ha de ser resuelta una controversia jurídica, sino que indican la manera en que debe proceder el juez para descubrir las directivas que son decisivas para la cuestión en debate”.3 En este sentido, las fuentes del derecho son todos los factores que le ayudan a tomar las decisiones al juez.
Para abordar puntualmente las fuentes del derecho administrativo se debe mencionar que las experiencias francesa y española, enmarcadas en la tradición jurídica continental, o en la también conocida tradición jurídica romano germánica, fueron las que influenciaron directamente la formación del derecho administrativo colombiano. En este sentido, las fuentes de dicho derecho obedecen a esta tradición jurídica. Sin embargo, el sistema de las fuentes del derecho administrativo se fundamenta en el principio de legalidad, “lo que implica que toda la actuación de la administración es susceptible de analizarse jurídicamente, pues está sometida al derecho y al control judicial, situación que es precisamente la que permite que funcione dicho principio”.4 Tradicionalmente se ha considerado que las fuentes del derecho administrativo son: la ley y los actos administrativos (los reglamentos), y, excepcionalmente, la doctrina, la jurisprudencia y los principios generales del derecho.
La ley es la fuente principal, teniendo en cuenta el carácter reglado del derecho administrativo. Sin embargo, el concepto de ley es comprendido en un sentido amplio, en el que se considera que la Constitución está dentro de dicho concepto y se ubica en la parte superior de la estructura jerárquica
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del ordenamiento jurídico, por lo que tiene prevalencia sobre las demás normas, “al ser definida como el conjunto de normas fundamentales que se encargan de establecer los derechos y libertades públicas y la estructura del Estado”.5 De esta manera, la Constitución se convierte en una norma efectiva que permea todo el derecho administrativo. Entonces es posible entender que aunque la fuente principal del derecho administrativo es la ley, no puede por ello “escapar al hecho que existe un estatuto superior compuesto por un grupo de principios, reglas y normas de derecho positivo que conforman el bloque de constitucionalidad y que comparten con los artículos del texto de la Carta la mayor jerarquía normativa en el orden jurídico interno”.6 Los decretos expedidos por el presidente (decretos ley o extraordinarios y los decretos legislativos) también tienen fuerza material de ley. Por medio de los decretos ley o extraordinarios, el presidente de la República obtiene la posibilidad de ejercer la función legislativa, puesto que es habilitado para dicho ejercicio por voluntad del Congreso, con base en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política.
Siguiendo con el estudio de las fuentes del derecho administrativo, se encuentran los actos administrativos. Estos pueden ser de contenido general o particular, sin embargo solo los de carácter general son considerados fuente objetiva de derecho, y generalmente son reglamentarios. Los reglamentarios son “declaraciones unilaterales realizadas en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa”,7 y son de grado inferior a la ley. La Constitución de 1991 establece un sistema difuso de creación de reglamentos, ya que no es una potestad exclusiva del presidente, sino que otros órganos, dependiendo de su competencia, los expiden. El reglamento es el principal instrumento mediante el cual se manifiesta y se confirma el papel preponderante de la función administrativa del Estado en el proceso de la realización del Estado social de derecho.
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Teniendo claro lo anterior, se mencionarán otras fuentes del derecho administrativo, o como afirma Santofimio Gamboa, al análisis de los elementos coadyuvantes o de colaboración del sistema normativo, es decir los principios generales del derecho, la jurisprudencia, la costumbre y la doctrina. “La jurisprudencia y la doctrina no son fuentes normativas sino intelectuales, es decir, que no son producto del poder del Estado sino de la interpretación que se hace de las mismas en las decisiones judiciales, libros y escritos”.8 En atención al propósito de este capítulo, se profundizará únicamente en la jurisprudencia.
Desde siempre ha existido una preocupación constante por plasmar en la ley los criterios para hacer la actividad del Estado y los particulares, por eso tradicionalmente nuestro derecho se ha clasificado como un derecho legislado, dando un espacio muy pequeño a la interpretación de los jueces y a la jurisprudencia. Según el artículo 230 de la Constitución Política, la jurisprudencia está clasificada como un criterio auxiliar de la actividad judicial.
Contrario a esto, en el derecho francés “la tarea del Consejo de Estado y el Tribunal de Conflictos ha sido fundamental en la formación del derecho administrativo, sea adaptando las construcciones doctrinarias o tomando la iniciativa para la elaboración de las categorías para la solución de litigios”,9 al respecto puede decirse que el derecho administrativo francés es en buena parte creación jurisprudencial. Tal como se mencionó anteriormente sobre la influencia del derecho francés en el derecho administrativo colombiano, algunos autores mencionan que en Colombia, pese al papel auxiliar que se le reconoce a la jurisprudencia, la realidad del derecho administrativo es que “sus instituciones han sido el producto de la interpretación y de la adaptación doctrinal que por vía de jurisprudencia ha hecho el Consejo de Estado”.10 Es por esto que, a pesar de que el origen del derecho administrativo es reglado, de manera que a través del Congreso se han venido desarrollando sus distintas reglas, la jurisprudencia ha sido vital en el desarrollo de muchas de sus instituciones debido a la especialidad de sus contenidos
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y conflictos. Sobre este último punto se profundizará en la siguiente parte de este capítulo.
Tal como se ha venido diciendo, la tradicional clasificación de las fuentes del derecho administrativo colombiano redujo el derecho a la ley positiva y producida por el legislador, excluyendo los principios generales, la...
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