Un sistema de justicia administrativa al servicio de los ciudadanos. Propuestas para una reforma - Núm. 28, Julio 2022 - Revista Digital de Derecho Administrativo - Libros y Revistas - VLEX 907328584

Un sistema de justicia administrativa al servicio de los ciudadanos. Propuestas para una reforma

AutorJorge Agudo González
CargoDoctor en Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, Madrid, España
Páginas11-51
REVI STA DIGITAL D E DEREC HO ADMI NISTR ATIVO, N.º 28 , SEGU NDO SE MES TRE /20 22, PP. 11-51
Un sistema de justicia
administrativa al servicio
de los ciudadanos
Propuestas para
una reforma
JORG E AGU DO G ON LE Z1
RESUMEN
Los jueces tienen la función constitucional de tutelar los derechos e intereses
legítimos de los ciudadanos, y en las relaciones con las Administraciones, de
hacerlo controlando la legalidad de la actividad administrativa. Pese a que la
función jurisdiccional optimiza las condiciones jurídicas para asegurar que los
órganos judiciales hagan justicia en el caso concreto, su reserva en órganos
judiciales no sería un obstáculo para la configuración legal de mecanismos
administrativos de control orientados a esa misma finalidad. Es así que el
legislador podría configurar organismos administrativos con características
similares a la de órganos jurisdiccionales y con funciones de control de le-
galidad orientado a proveer justicia, pero dentro del límite constitucional
irrenunciable que constituye el acceso eventual a la jurisdicción para revisar
la decisión adoptada en su seno. La presente investigación revela cómo un
sistema de justicia administrativa renovado debe procurar la complementa-
ción de la función entre órganos judiciales y órganos administrativos cuasi
1 Doctor en Derec ho de la Universidad Autónoma de M adrid, Madrid, España . Catedrático
de Derecho Administ rativo de la Universidad Autónoma de Mad rid, Madrid, España.
Correo-e: jorge.agudo@uam.es. Enlace Or cid: https://orcid.org/0000-0002-2174-9550.
Fecha de recepción: 21 de febre ro de 2022. Fecha de modif icación: 25 de marzo de 2022.
Fecha de aceptación: 11 de mayo de 2022. Para cita r el artíc ulo: AGUDO GON ZÁL EZ,
JORGE, “ Un sistema de justicia administrativa al s ervicio de los ciudadanos. Propues-
tas para una refor ma”, Revista digital de Derecho Administrativo, Universidad Externado de
Colombia, n.º 28, 2022, pp. 11-51. DOI: https://doi.org/10.18601/21452946.n28.02
Jorge Agudo Gonzál ez
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jurisdiccionales, como base para garantizar la tutela de los ciudadanos en
términos de acceso, garantías, costes y tiempo.
Palabras clave: justicia administrativa, control judicial, control adminis-
trativo cuasi jurisdiccional, sistema integrado, ciudadanía, justicia, mecanis-
mos de control.
A System of Administrative Justice at the
Service of Citizens: Proposals for a Reform
ABS TR ACT
Judges and courts have the constitutional duty of protecting the legitimate
rights and interests of citizens and, in their relations with the Public Ad-
ministration, of doing so by reviewing the legality of administrative action.
The jurisdictional function optimizes all legal conditions –in terms of inde-
pendence and impartiality, procedural guarantees...–, to ensure that judicial
bodies make justice in a specific case. Judicial review does not impede the
legal configuration of administrative control mechanisms oriented to the
same purpose. The lawmaker can set up administrative bodies and agencies
with a special statute similar to that of the judicial bodies, conferring legality
control functions aimed at providing justice. The truly inalienable constitu-
tional limit is that the eventual provision of these control mechanisms cannot
prevent access to the jurisdiction to review the decision adopted within it. A
renewed administrative justice system must find in the complementation of
the function between judicial bodies and quasi-jurisdictional administrative
bodies, the basis to guarantee the protection of citizens in terms of access,
procedural guarantees, costs and time.
Keywords: Administrative Justice, Judicial Review, Quasi-jurisdictional
Administrative Control, Integrated System, Citizenship, Control Mechanisms
of Administrative Action.
INTRO DUCCIÓN
UN INT EN TO PR ELI MINA R DE DET ERM INAC IÓN AC ERCA DE LO Q UE
SE HA DE EN TE NDE R POR UNSIST EM A DE J UST ICIA ADM INIS TR ATIVA
Proveer justicia y, más concretamente, hacer justicia en el seno de relaciones
jurídico-administrativas solo puede lograrse con la indisociable combina-
ción entre control de legalidad y tutela de derechos e intereses legítimos.
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Superada la concepción original del contencioso-administrativo como una
revisión del acto y entendido como un proceso pleno entre partes, proveer
justicia administrativa en el contexto constitucional moderno solo puede
ser entendida del modo señalado. Así lo ha corroborado la doctrina consti-
tucional española, conectando las dos perspectivas que definen a la justicia
administrativa centralizada en una jurisdicción especializad a: el control y la
tutela2. Por todas, la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 140/2016
(FJ 3) concreta así “los dos fines esenciales que se cumplen en la justicia ad-
ministrativa: proveer a la tutela de derechos subjetivos e intereses legítimos,
y llevar a cabo el control de las Administraciones públicas, asegurando la
sujeción de estas al imperio de la ley”.
Esta doctrina constitucional es una expresión del sentido funcional y
finalista de un sistema de justicia administrativa clásico. Sin embargo, esa
misma concepción adolece de una visión reduccionista en la medida en que
atribuye en exclusiva la posibilidad de proveer justicia a los órganos judicia-
les. A mi juicio, este planteamiento limita las posibilidades de irradiación de
la provisión de justicia en el contexto jurídico-administrativo a otras formas
de control de legalidad. El control jurisdiccional, conectando los artículos
24.1 y 106.1 con el artículo 117, todos de la Constitución española, se co-
rresponde con la expresión optimizada del control de legalidad, poniendo
de manifiesto la conexión entre justicia, jurisdicción y tutela judicial3. Sin
embargo, no se puede aceptar que el control jurisdiccional excluya otras
formas de control con fines similares.
La hipótesis de la que parto en este estud io es clara4: esa misma función y
esa misma finalidad de control y tutela es igualmente atribuible a otros meca-
2 En este sentido, Tribunal Constitucional, senten cias 294/1994 (FJ 3), 219/2004 (FJ 6),
17/2009 (FJ 5), 177/2011 (FJ 3), 20/2012 (FJ 4), 116/2012 (FJ 5), 203/2013 (FJ 8), 52/2014
(FJ 2) y 140/2016 (FJ 3).
3 Esta conclusión se confirma a la vista d e otra doctrina constitucional r eiterada por la
STC 34/1995 (FJ 3): “Siend o los anteriores preceptos los p resupuestos de la declar ación
contenida en el art. 106.1 C. E., es claro que, del conjunto que se acabe de d escribir, se
desprende un dise ño constitucional de control máxi mo de la actividad administrati va,
en la que, salvo exclusión legal expr esa y fundada en motivos sufic ientes –que en to-
do caso corre sponde valorar a este Tribunal– no se produzc an exenciones en la regla
general de sujeción d e aquélla al control y fiscalización de los Tribunales de Ju sticia.
Que esto es así se de sprende de una jurispr udencia reiterada de es te Tribunal, que se ha
ocupado de mantener q ue si bien la Constitución no ha definido cu áles han de ser ‘los
instrumento s procesales que hagan posible ese cont rol jurisdiccional’, sí ha afirmado,
en cambio, la necesidad de qu e dichos mecanismos ‘ han de articu larse de tal modo
que asegur en, sin inmunidades de pod er, una fiscalización plena del ejerc icio de las
atribuciones administrativas’”.
4 Estas reflexiones fueron de sarrolladas por menorizadamente e n JORGE AGUDO G ON-
ZÁL EZ, L a función administrativa de contro l. Una teoría del control or ientada a la configuración de
un sistema de justicia administrativa, Madrid: Civitas, 2018.

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