Sostenibilidad fiscal y principios en el Estado Social de Derecho
| Autor | Álvaro Pío Guerrero Vinueza |
| Cargo | Abogado de la Universidad de Nariño |
| Páginas | 79-126 |
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Con la globalización se ha venido consolidando una corriente del pensamiento económico-fiscal, en el contexto del derecho de la hacienda pública y del constitucionalismo economicista, que pretende constitucionalizar los llamados “principios presupuestales”, a través de normas de la más alta jerarquía, mediante las cuales se establecen parámetros de prudencia y mesura con relación a la gestión presupuestal, en aras de la consecución de lo que se denomina “sostenibilidad fiscal”, que no es otra cosa que una herramienta financiera para mantener dicho equilibrio.
Al socaire de esta corriente, en Colombia, mediante el Acto Legislativo 03 de 20111, se introdujo al contenido normativo de la Constitución un “criterio” que pretende hacer de “la sostenibilidad fiscal” un supuesto “principio” que orientará a las ramas del poder público, dentro de sus competencias, en la toma de sus decisiones.
El dispositivo, al introducir esta reforma que modifica el artículo 334 de la Constitución, contentivo del modelo económico, aspira a que mediante la apertura de un “incidente de impacto fiscal”, posterior a la ejecutoria de la sentencia, proveniente de una alta corporación —órgano jurisdiccional “de cierre”—, se modulen o modifiquen, con el objeto de evitar serias alteraciones de la “sostenibilidad fiscal”.
En el desarrollo de este trabajo se hará un somero registro de los antecedentes históricos de la corriente del pensamiento a la que se ha hecho alusión. Se analizará si el mencionado criterio contradice y desdibuja los principios de separación de poderes y de progresividad; la prohibición de no regresividad de los derechos económicos, sociales y culturales; la independencia judicial; y la seguridad jurídica. También se analizará si adoptar la “sostenibilidad fiscal” como un “principio” configura o no una sustitución de la Constitución.
Este trabajo investigativo constituye en Colombia una primera aproximación al debate que seguramente se desarrollará en el ámbito
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judicial y académico. El tema es de una innegable actualidad, por la trascendencia del objeto subyacente a él como son los derechos humanos frente al modelo económico constitucional.
Hasta la fecha del presente trabajo el dispositivo en cuestión no ha sido aplicado aún. Tampoco la Corte Constitucional ha admitido demanda alguna de inconstitucionalidad. Por esta razón es imposible partir de casos concretos. Se trata de precaver y advertir eventuales y futuros conflictos de interés. Sin embargo, los medios de comunicación informan que más de medio centenar de demandas se presentaron ante la Corte Constitucional en contra de la reforma de sostenibilidad fiscal, y también se han presentado varias demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1473 de 2011 por medio de la cual se “establece una regla fiscal”. Los argumentos más relevantes de estas demandas tienen relación con la sustitución de la Carta Política y la limitación al goce de los derechos fundamentales, a los derechos humanos, a la función pública de la administración de justicia, al ejercicio de las acciones públicas y particulares de los ciudadanos y a la autonomía de las entidades territoriales. Además, se señala que los preceptos demandados establecen una extralimitación de funciones del procurador general de la nación y de los ministros de Gobierno2.
Desde principios de la década de los noventa, en los Estados, tanto en Europa y Estados Unidos como en América Latina, desde la firma por los países europeos del Tratado de Maastricht3y del aporte doctrinal económico-fiscal contenido en la teoría del public choice4(“selecciones
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o escogencias colectivas”), se viene consolidando una corriente en el derecho de la hacienda pública tendente a i) introducir en los ordenamientos jurídicos principios o reglas de la más alta jerarquía normativa que establezcan parámetros de “prudencia”, “moderación”, “sindéresis”, en fin, “pautas prudentes” de gestión presupuestal, para asegurar que las variables presupuestales se mantengan dentro de una senda de sostenibilidad —“se trata de normas que, más que definir competencias en materia presupuestal, buscan propiciar la prudencia, la moderación, evitar el excesivo déficit o el excesivo endeudamiento de las instancias de las entidades estatales. Y, por tanto, son normas más afines al cumplimiento de los propósitos de la estabilidad presupuestal” (Restrepo, 2008)—; además, ii) se trata de sustraerles discrecionalidad en el manejo de las finanzas públicas a las autoridades económicas para, en su lugar, introducir parámetros estables y permanentes.
La introducción de normas, con categoría de principios constitucionales, por las que viene abogando la corriente del pensamiento económico-fiscal aludido, se direccionan a que las mismas propicien la moderación y la prudencia en los gastos, que no es cosa diferente a introducir una limitante a la garantía, al reconocimiento, al goce efectivo de los derechos fundamentales y al desarrollo progresivo de los derechos sociales, económicos y culturales. Limitante o condicionamiento que va dirigido a todas las autoridades públicas, incluidas, como es obvio, a los jueces.
El principio de equilibrio presupuestal en la teoría de la hacienda pública clásica, en el siglo XX, consistía en que los gastos totales del Estado no debían superar, en un ejercicio presupuestal normal, el total de los ingresos corrientes del Estado. Es decir, se trata de un principio en el sentido de norma muy general, entendiendo por tal las que regulan un caso cuyas propiedades relevantes son muy generales (Atienza y Ruiz Manero, 2007).
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En Colombia, la corriente del pensamiento fiscalista ya tuvo eco en el constituyente derivado, pues, mediante el Acto legislativo No. 01 de 20055, que reformó el derecho a la seguridad social, introdujo el criterio de la sostenibilidad financiera en el sistema pensional, con lo cual el legislador está habilitado para modificar, con criterio meramente eficientista, los extremos de la prestación social pensional, ya sea en el tiempo necesario para pensionarse o en la edad.
Dado que en Colombia, a juicio de los análisis económicos del Gobierno, las decisiones judiciales, incluidas las de la Corte Constitucional y demás altas cortes, al garantizar derechos vienen atentando contra el equilibrio presupuestal y el modelo económico, han obligado al congreso de la República a expedir una ley sobre sostenibilidad fiscal (“regla fiscal”) para limitar, en términos presupuestales, no solamente las decisiones administrativas, sino también las jurisdiccionales.
Como se ha dicho, la intervención de las decisiones judiciales en el modelo económico, a juicio del Gobierno, afectan de manera ostensible y pueden en un momento determinado desestabilizar la economía nacional. Pero también las incidencias económicas de carácter nacional e internacional lo pueden afectar y, para evitar que el Estado se vuelva inviable, el Gobierno tramitó una iniciativa ante el Congreso de la República con el fin de procurar la sostenibilidad de las finanzas públicas, alcanzando así la expedición de la Ley 1473 del 5 de julio de 2011.
La ley en comento conocida como la ley de la regla fiscal, se encamina a garantizar la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas para contribuir a la estabilidad macroeconómica del país. Se aplicará a las cuentas fiscales del gobierno nacional central de acuerdo con la metodología que para tal efecto defina el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS).
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Roberto Steiner6, al comentar el acto legislativo de sostenibilidad fiscal y la misma regla fiscal, reitera y avala la tesis del Gobierno y Congreso de la República colombiana que ven en las decisiones judiciales y en el reconocimiento y garantía de los DESC la fuente de los desequilibrios presupuestales y financieros estatales, olvidando que son otros los factores que con más fuerza e intensidad inciden en ellos, tales como el gasto público exagerado y la corrupción rampante, para mencionar solo unos. (Se transcribe in extenso, porque a mi juicio refleja con mucha objetividad la tesis que en este trabajo se trata de analizar).
Los buenos resultados que Colombia pueda obtener de una regla fiscal como la recién descrita van a estar en gran medida condicionados por una realidad ineludible. A saber, se trata de un país donde, evidentemente, el órgano ejecutivo del poder público no tiene monopolio sobre la iniciativa de gasto público. Al contrario del caso de Chile, y lo que sucede en Perú donde el Congreso no tiene iniciativa para crear o incrementar gastos, en Colombia, a partir de la Constitución de 1991, la iniciativa de leyes que decreten gasto público es compartida entre el Ejecutivo y el Legislativo. Además, la Corte Constitucional también tiene iniciativa de gasto y algunos de sus fallos están asociados a enormes costos fiscales. Tal es el caso de decisiones relacionadas con la indexación del salario mínimo, las cuales han tenido gran impacto sobre los ajustes salariales de los empleados públicos y de las pensiones, por sólo mencionar un caso. A esto se unen las costosas decisiones del Procurador General de la Nación quien por medio de la Circular 048 de 2010 aumentó en un año, de 2013 a 2014, el régimen de transición de la reforma pensional de 2005 y a través de la Circular 054 de 2010 determinó que los miembros de la rama judicial se pensionen bajo un régimen especial donde la...
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