El Estado como titular jurídico de bienes - Sección segunda - Derecho civil. Bienes. Derechos reales - Libros y Revistas - VLEX 650455357

El Estado como titular jurídico de bienes

AutorJuan Enrique Medina Pabón
Páginas123-158
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El Estado como titular jurídico de bienes
100. Alcance de la titularidad jurídica del Estado sobre bienes
La primera persona abstracta que aparece en cualquier civilización es la organiza-
ción político-social; el Estado, que, además de ejercer autoridad, detentar de manera
exclusiva la fuerza y organizar la actuación colectiva, tiene que cumplir una serie de
tareas en beneficio de la colectividad sometida a su imperio. Para hacer esto último
tiene que contar con una buena cantidad de recursos (monetarios o en otros bienes),
que pueden provenir de la reserva de elementos materiales que están en su territorio,
pero también los consigue con la exacción a los asociados o puede obtenerlos de ma-
nera ordinaria con la inversión y administración de sus propios recursos.
El “soberano” moderno tiene una primordial función: procurar la subsistencia y
el bienestar de los asociados, de modo que su patrimonio se utiliza exclusivamente
para el cumplimiento de tales fines, por lo que el dominio que ejerce el Estado sobre sus
bienes no coincide con el que tiene el particular y, aunque haya muchos puntos de con-
tacto, siempre se diferenciarán, así sea en la causa jurídica (motivación) del ejercicio
de las ventajas, lo que obliga a abrir un corto aparte sobre este tema que hace parte
ciertamente del Derecho administrativo, como método de contraste —y, por qué no,
para notar sus falencias—.
101. Dominio eminente y dominio inminente
El Estado ejerce una soberanía real y directa sobre todos los elementos materiales
que se encuentran en sus fronteras, pero esa declaración incluye hasta los bienes de
los particulares y ahí entraríamos en una contradicción que podría ser insoluble, a
menos que exista una fórmula que habilite al Estado a ser titular jurídico de todo, de
una manera tan tenue que ni siquiera llegue a interferir con las ventajas directas del
particular propietario.
Aparece entonces el concepto de dominio eminente como la máxima abstracción
en el tema de facultades, porque se trata de una atribución tan remota —específicamente
potencial—, que ni siquiera le permite obtener provecho directo de los bienes, pero
es suficiente para considerar que el Estado en su condición de representante de los
intereses sociales tiene la posibilidad de actuar sobre cualquier elemento que se
halle dentro de las fronteras geográficas. Ello, a su turno, marca un lindero jurídico
respecto de los demás Estados que quedan impedidos de extender su autoridad o sacar
provecho de tales elementos.1
1 Álvaro Copete Lizarralde lo define como: el derecho que tiene el Estado, en su condición de persona jurídica,
para ejercer sob eranía sobre su territor io y sobre los bienes en él contenidos”. Cita de NARANJO MESA, Vladimiro.
Teoría constitucional e instituci ones políticas. 9ª ed. Bogotá: Temis, 2003, p. 58.
Derecho civil. Bienes. Derechos reales
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A pesar de ser un concepto bastante sofisticado,2 no deja de ser esencial para
el sistema, ya que, al quedar como domine lejano o mediato de todos los bienes, el
Estado es quien tiene vocación general para hacerse con el dominio inm inente o
próximo de estos bienes que, de paso, tendrá que defender cuando quiera que los
asociados o extraños, sin autorización, intenten ejercer algún poder sobre ellos.
También, y aunque disguste al acérrimo liberal, el concepto de dominio emi-
nente que ejerce el Estado permite entender que el derecho de dominio del particular
tiene su fuente remota en una atribución del sistema de gobierno y, por eso, toda
extinción de dominio termina en que el Estado es dueño de los bienes sobre los cuales
se ha retirado el dominio. De igual manera nos permite aceptar que, al ser el Estado
el único que tiene vocación natural para hacerse al dominio de las cosas sobre las
cuales algún particular no ejerce ya derechos o los ha perdido, y está facultado para
apropiarse de ellos o atribuir le dicha propiedad a los particulares, de manera ge-
nérica y por disposición legal o mediante actos de voluntad. Nuestra Carta alude al
dominio eminente en este texto: “El ter ritorio, con los bienes públicos qu e de él forman
parte, pertenecen a la Nación[Art. 102 C. N.].
Pero el Estado, tanto en su condición de soberano como de persona jurídica,
llega a ser propietario mediato y directo de bienes, es decir que tiene la misma titula-
ridad jurídica oponible a terceros y defendible a través de las acciones de dominio
ordinarias —y algunas especiales de carácter policivo previstas exclusivamente para
él—, en este caso hablamos de dominio inminente del Estado y correspondería a los
bienes públicos del citado artículo 102 de la Constitución.
Este dominio puede recaer sobre los bienes de uso público3 o sobre los bienes
fiscales.
En cuanto a los bienes comunes simplemente recordemos que no son —no
pueden ser— de alguien —salvo el etéreo dominio eminente— y mal podrían some-
terse a un régimen, pero algunos de los bienes comunes tienen una utilidad práctica
real o potencial, tal como se insinuó en el capítulo precedente. Insistimos, entonces,
en que la utilización privada del bien común por alguien siempre será especial por-
que presupone más una limitación al uso posible por algunas personas, mas no una
asignación de exclusividad y, aunque pueda verse así, si todos menos el beneficiario
quedan impedidos de uso (v. gr.: las frecuencias de radio), en estricto Derecho, no hay
jurídicamente apropiación por la imposibilidad de determinación del objeto. Eso sí,
2 En el Derecho civil ordi nario no habría tenido cabida el dominio eminente, porque la mayoría de los
elementos fís icos que cobija e ste tipo de domin io, no tendrían en e stricto sentido el carácter de bi enes, al
no ser susceptib les de aprovechamiento direct o por el hombre, sea porque son d esconocidos o inaccesibles,
por ser bienes comunes o por no ser comerciales y lo más aproximado que encontraríamos en el Derecho
ordinario es la propi edad del bien que en un momento dado es p oseído por terceros.
3 Mucho se discute si el Estado es propi etario de los bienes de uso público, porque en general, tiene po-
cas facultades pa ra actuar, escaso ius utendi y nada de ius d isponendi, pero eso no elimina el dominio ya que,
si se suprime l a afectación o destinación, el bien queda de propiedad direc ta e inmediata del Estado. Ver al
respecto, PENAGOS, Gustavo. Los bienes de uso público. Bogotá: Doctrina y Ley, 1998, p. 11 a 21. También:
PIMIENTO ECHEVERRI, Julián Andrés. Teoría de los bienes de uso público. Bogotá: Ediciones Universid ad
Externado de Colombi a, 2010, p. 130-147.
El dominio o propiedad
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porciones caracterizadas del bien común pasan a ser objeto del dominio, precisamen-
te porque ya son objeto determinado (el agua captada, el oxígeno atmosférico que se
envasa para usos industriales u hospitalarios).
102. Los bienes de uso público —su titular jurídico
Por su origen y por su destino podemos afirmar que el titular de estos bienes es el
Estado colombiano y si llegásemos a tomar literalmente el texto del artículo 63 de la
actual Carta Política, en concordancia con el citado artículo 674 del Código Civil todos
estos bienes estarían en el patrimonio de la persona jurídica Nación [Art. 80. L. 153/1887],
lo cual históricamente era así, ya que el Código Civil chileno, fuente del nuestro, le
atribuye esa propiedad a “la nación toda[Art. 589 C. C. Cl]. Cuando el Código chileno
llegó a nuestro país, los bienes de uso público podían ser propiedad de los Estados
federados o ser de la Unión, conforme a la división político-territorial que regía en
esa época;4 pero con la reunificación en 1886 y la adopción de una única regla civil
para todo el país, desapareció la mención a los entes territoriales. Con todo, y aun
cuando no tenemos una disposición directa, hay consenso general en que algunos
bienes de uso público pertenecen a las diversas entidades territoriales como los de-
partamentos y los municipios, e incluso que algunos son de la propiedad de los entes
descentralizados por servicios, sean estos nacionales, departamentales o municipales.5
Aunque pareciera que la asignación de un determinado bien de uso público
a una entidad de Derecho público en particular no tuviera mayor trascendencia, en
realidad sirve para saber cuál es el ente al que corresponde su adecuación, mantenimien-
to. Además, éste cuenta en particular con la facultad de regular de manera especial su
utilización (también para saber contra qué entidad se dirige la demanda en el caso
de daños causados por tales bienes). Colateralmente, esa asignación permite conocer
cuál será la entidad estatal que quedará como propietaria directa de esos bienes cuando
sean desafectados al destino público que tenían asignado.
Mencionemos los bienes de uso público más representativos según el patrimo-
nio del ente estatal en que se encuentren y su naturaleza.
103. Biene s de uso públic o nacionales
Reconocemos como bienes de uso público de la Nación:
•฀ “Los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo”
que son nacionales por expresa disposición de la Constitución.6
4 La Confedera ción Granadina duró desd e 1858 hasta 1861 y lo s Estados Unidos de Col ombia, desde
1861 hasta 1886.
5 Esto se da en todas las leg islaciones. SAYAGUEZ LASO, Enrique. Tratado d e Derecho admini strativo.
Montevideo: Edición de l os herederos del autor, 1974, p. 251.
6 Excluyo de los bie nes mencionados en el artículo 63 de la Constitución los otros b ienes de uso públi-
co, por ser una men ción genérica, así como lo s bienes del patrimonio arqueológico de la nació n, porque su
vocación es la de ser bienes fiscales.

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