La unilateralidad de los actos administrativos en Colombia a partir del principio de participación en el marco de los procedimientos administrativos
| Autor | Diana Carolina Sánchez Zapata, Hernán Darío Vergara Mesa |
| Cargo | Profesora del área de Derecho Público, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad de Antioquia (Medellín, Colombia)/Profesor de las áreas de Derecho Público y Laboral, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad de Antioquia (Medellín, Colombia) |
| Páginas | 227-259 |
Revista Derecho del Estado n.º 51, enero-abril de 2022, pp. 227-259
DIANA CAROLINA SÁNCHEZ ZAPATA*
HERNÁN DARÍO VERGARA MESA**
La unilateralidad de los actos
administrativos en Colombia a partir
del principio de participación en el marco
de los procedimientos administrativos***-****
Unilateralism of Administrative Acts
in Colombia Based on the Principle
of Participation in Administrative
Procedures
RESUMEN
Este artículo analiza la repercusión del principio constitucional de participación
en la formación y estructura de las decisiones administrativas, a partir de un
estudio de la unilateralidad como un atributo tradicionalmente predicado de
los actos administrativos. En virtud de la importancia que exhibe el principio
de participación en el ordenamiento jurídico colombiano y bajo la fórmula
de Estado social y democrático de derecho, se seleccionaron dos escenarios
de la actividad administrativa, concretamente el otorgamiento de licencias
* Profesora del área de Derecho Público, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Uni-
versidad de Antioquia (Medellín, Colombia). Abogada, especialista en Derecho Administrativo
y magíster en Derecho de la misma institución. Contacto: dia-na.sanchez@udea.edu.co orcid
id: 0000-0002-4992-8833.
** Profesor de las áreas de Derecho Público y Laboral, Facultad de Derecho y Cien-cias
Políticas, Universidad de Antioquia (Medellín, Colombia). Abogado, especialista en Derecho
Administrativo de la Universidad de Medellín, magíster en Derecho de la Universidad de Antio-
quia y doctor en Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Contacto: hernan.vergara@udea.
edu.co orcid id: 0000-0003-2288-2182.
*** Recibido el 21 de mayo de 2019, aprobado el 15 de septiembre de 2021.
Para citar el artículo: sánchez zaPata, d. c. y VerGara mesa, h. d. La unilateralidad
de los actos administrativos en Colombia a partir del principio de participación en el marco de
los procedimientos administrativos. En Revista Derecho del Estado, Universidad Externado de
Colombia. N.º 51, enero-abril de 2022, 227-259.
doi: https://doi.org/10.18601/01229893.n51.08
**** Artículo resultado de la investigación “La repercusión del principio de participación
en la teoría del acto administrativo: un análisis de su incidencia en el carácter unilateral de los
actos administrativos en el marco de los procedimientos administrativos para la expedición de
licencias ambientales y de la negociación colectiva de los empleados públicos”, del Grupo de
investigación Derecho y Sociedad, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, de la Universidad
de Antioquia. Los autores del presente artículo son investigadora principal y coinvestigador,
respectivamente, de dicha investigación.
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ambientales y la negociación colectiva de los empleados públicos, con el
fin de determinar, a partir de la aplicación de un método inductivo dentro
del análisis de estos ámbitos de referencia, la manera como la participación
permite cuestionar los caracteres de la teoría tradicional del acto adminis-
trativo, además de reconocer matices que flexibilizan sus atributos típicos.
PALABRAS CLAVE
Acto administrativo, unilateralidad, participación, procedimiento adminis-
trativo, licencias ambientales, negociación colectiva de empleados públicos.
ABSTRACT
This article analyses the impact of the constitutional principle of participation
in the formation and structure of administrative decisions, based on a study of
unilateralism, as a traditionally declared attribute of the administrative acts. Due
to the importance of the principle of participation in the colombian legal system
and under the formula of a Social and Democratic State governed by the rule of
law, two scenarios of the administrative activity were selected: the granting of
environmental licenses and collective bargaining of public employees. In order
to determine, applying an inductive method, the way in which participation
allows to question the features of the traditional theory of the administrative
act, and recognizing nuances that make their typical attributes more flexible.
KEYWORDS
Administrative act, unilateralism, participation, administrative procedure,
environmental licenses, collective bargaining of public employees.
SUMARIO
Introducción. Metodología. 1. La adopción de la teoría del acto administrativo
en Colombia. 2. Análisis del principio de participación en dos escenarios de
la función administrativa. 2.1. El principio de participación en el ordena-
miento jurídico colombiano y en el procedimiento administrativo. 2.2. La
participación en las decisiones administrativas relacionadas con la protección
ambiental: el caso de las licencias ambientales frente a proyectos mineros.
2.3. La participación en las decisiones relacionadas con la garantía de los
derechos laborales: el caso de la negociación colectiva de los empleados pú-
blicos. 3. Resultados: el reconocimiento de una teoría del acto administrativo
adaptable a las particularidades del ordenamiento jurídico colombiano a partir
de la reconfiguración del carácter unilateral de los actos administrativos.
Conclusiones. Referencias.
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INTRODUCCIÓN
La teoría del acto administrativo ocupa un lugar central en el andamiaje del
derecho administrativo (DA). Su consolidación y desarrollo es en gran parte
producto de una visión liberal y autoritaria del Estado en el que la relación
jurídica de derecho público se ha entendido a partir de relaciones de some-
timiento, caracterizadas por la superior posición jurídica que se adjudica a
la Administración.
Esta investigación se plantea la pregunta por la incidencia del principio
de participación ciudadana y democrática en el ejercicio del poder público
que se expresa a través de la producción y expedición de actos administrati-
vos. Este interrogante surge de la tensión identificada entre la unilateralidad
como atributo particular del acto administrativo, considerada como facultad
de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de manera directa y sin
necesitar consentimiento distinto al propio, y el principio de participación,
que surge como un reclamo para la Administración pública y se instituye
como un elemento configurador de la Administración pública en el Estado
social de derecho (esd).
En una primera parte se muestra, a partir del estudio del proceso de adop-
ción de la teoría del acto administrativo en Colombia, cómo la consolidación
y desarrollo del acto administrativo se ha apoyado históricamente1 en la
situación jurídica exorbitante de la Administración, pero los presupuestos
democráticos y sociales del Estado constitucional suponen alteraciones en
la relación jurídica entre el Estado y los particulares para la formación de
los actos administrativos, que establecen una nueva dialéctica en escenarios
en los que la negociación y discusión estaban prácticamente restringidos.
En una segunda parte, se analiza el principio de participación en el or-
denamiento jurídico colombiano, para luego revisar dos procedimientos
administrativos en los que la Administración no es ajena a las tensiones que
se derivan de este nuevo relacionamiento, bien cuando actúa como gestora
de los asuntos ambientales que constituyen un contexto privilegiado para
el cumplimiento de finalidades estatales, en el caso de la expedición de las
licencias ambientales, bien cuando se desempeña como empleador y es res-
ponsable de garantizar el desarrollo del trabajo como derecho humano, en el
caso de los procesos de negociación colectiva con los empleados públicos.
El análisis de estos dos escenarios pretende mostrar, en una tercera parte,
como resultados, la necesidad de reconocer una teoría del acto administra-
tivo adaptable a las particularidades del ordenamiento jurídico colombiano,
teniendo en cuenta la diversidad y multiplicidad de sectores que son objeto
1 Cfr. cassaGne, J. Derecho administrativo. Tomo ii. Buenos Aires-Bogotá: Abeledo
Perrot-Pontificia Universidad Javeriana, 2009, 319.
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