Una visión retrospectiva de dos crisis financieras de los últimos cuarenta años en Colombia
| Autor | Carlos Caballero Argáez |
| Páginas | 133-165 |
133
DESARRO. SOC. 71, PRIMER SEMESTRE DE 2013, PP. X-XX, ISSN 0120-3584
Revista
Desarrollo y Sociedad
82
Primer semestre 2019
PP. 101-134, ISSN 0120-3584
E-ISSN 1900-7760
Una visión retrospectiva de dos crisis financieras
de los últimos cuarenta años en Colombia
A retrospective appraisal of the two financial
crises of the last forty years in Colombia
Carlos Caballero Argáez1
DOI: 10.13043/DYS.82.5
Resumen
Este ensayo analiza en retrospectiva las dos crisis financieras de los últimos
cuarenta años en Colombia, la de los años ochenta y la de finales del siglo XX.
En ambos casos, se estudia la interacción entre los desarrollos macroeconómi-
cos, en particular, los desequilibrios fiscales y cambiarios, y el sistema finan-
ciero. Mostramos que ambas crisis comparten algunas características. Ambas
fueron precedidas de un aumento en los ingresos externos y un crecimiento
considerable en el gasto público. Metodológicamente, este estudio se enfoca
en cómo las medidas de política y los comportamientos de los agentes priva-
dos se adaptaron a las situaciones de crisis. De esta manera, se comparan las
similitudes y diferencias y sus consecuencias económicas. Nuestro análisis se
centra en la vulnerabilidad de las instituciones financieras, las debilidades de
la regulación y la supervisión y el comportamiento de los banqueros. Se con-
cluye que ambos episodios dieron lugar a cambios en las leyes, reglamentos
e instituciones que han demostrado ser muy útiles para la gestión de futuras
crisis; como se pudo observar en el cambio de siglo en el que el desempeño
del Fondo de Garantías Institucionales fue fundamental. Una reflexión final
aboga por la necesidad de estudiar más a fondo ciertos elementos de las cri-
sis que faciliten la comprensión de sus causas.
1 Profesor titular de la Facultad de Economía y Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo, Universidad
de los Andes. Contacto: ccaballero@uniandes.edu.co
Este artículo fue recibido el 15 de septiembre del 2018 y finalmente aceptado el 19 de diciembre del 2018.
134
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
Palabras clave del autor: crisis financieras, Colombia, política monetaria, polí-
tica fiscal, historia económica.
Clasificación JEL: G01, N16, E32, O54.
Abstract
This essay analyzes in retrospect the two financial crises of the last forty years
in Colombia, that of the 1980s, and that of the end of the 20th century. In both
cases, the interaction between macroeconomic developments - in particular the
fiscal and exchange rate imbalances - and the financial system are studied. We
show both crises share some characteristics. They were preceded by an increase
in foreign revenues and considerable rise in public spending. This work stud-
ies how policy measures and private agents adapted to the situation and com-
pares the similarities and differences of the economic consequences of it. Our
analysis focuses on the vulnerability of financial institutions, the weaknesses
of regulation and supervision of them, the supervision and behavior of bankers.
Both episodes gave rise to changes in laws, regulations and institutions that
have proven to be very useful for the management of crises, as could be seen in
the turn of the century in which the performance of the Institution Guarantees
Fund was fundamental. A final reflection advocates for the need to further study
certain elements of the crises allowing a better understanding of their causes.
Key words by author: Financial crises, Colombia, monetary policy, fiscal policy,
economic history.
JEL Classification: G01, N16, E32, O54.
Introducción
Las crisis financieras han tenido lugar a lo largo de la historia. Su ocurrencia
es inherente al comportamiento humano y al funcionamiento de los esque-
mas financieros, bien sean primitivos o sofisticados. La más reciente a escala
mundial, la del 2008-2009, afectó a los bancos más grandes y supuestamente
más sólidos del mundo desarrollado. Esta crisis implicó la adopción de medidas
audaces y poco ortodoxas para rescatarlos, por parte de las autoridades eco-
nómicas de Estados Unidos, del Reino Unido y de Europa.
Carlos Caballero Argáez 135
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
No es cierto, como lo anotan Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff (2009), aque-
llo de que se ha aprendido lo necesario para evitar las crisis —de que “esta
vez es diferente” como lo creen algunos— y de que sea posible hacer frente a
una nueva situación de crisis sin incurrir en costos económicos cuantiosos y
choques sociales profundos. De hecho, el análisis del impacto económico de
la crisis del 2008 en términos de la reducción del ritmo de crecimiento mun-
dial y de sus consecuencias políticas ha conducido a que algunos economis-
tas se pregunten cómo evitar la próxima crisis financiera, argumentando que
hay tareas pendientes, no solamente relacionadas con la normalización de la
política monetaria sino con “dilucidar cómo responder ante otra gran recesión,
cuando el espacio político está tan disminuido” (Wolf, 2018, p. 10).
Colombia registró desde finales de los años setenta del siglo anterior y hasta el
presente, dos crisis financieras profundas. Una estalló en 1982, la de los años
ochenta, y otra explotó con fuerza en 1998-1999, la de fin de siglo. Antes de
estas dos crisis, la única crisis considerable había sido la de 1929-1932 como
consecuencia de la primera bonanza externa que tuvo lugar precisamente
durante los veinte y de la Gran Depresión de fines de los años veinte y prin-
cipios de los treinta.
La literatura económica distingue dos modalidades de crisis: las de deuda
soberana y las bancarias (Reinhart y Rogoff, 2009, p. xxvi). Aunque los dos
episodios colombianos de los últimos cuarenta años tuvieron ingredientes dife-
rentes, en ambos se combinaron los elementos externos como internos. Los
primeros, relacionados con la deuda y el cierre de los mercados internacio-
nales de crédito y capitales. Los segundos, en el frente interno, relacionados
con el desajuste fiscal, el colapso de entidades financieras, y la necesidad de
intervención de parte del Estado para proteger los ahorros del público. Hubo,
desde luego, características comunes en ambas crisis, lo cual permitiría detec-
tar en el futuro algunos elementos que pudieran contribuir a anticipar, hasta
donde ello es posible, la ocurrencia de una nueva crisis. Por ejemplo, desequi-
librios macroeconómicos agudos, endeudamiento público y privado excesivo,
fallas en la supervisión de los bancos, prácticas no ortodoxas de los banqueros
y fragilidad del sistema financiero.
En este ensayo se describen y analizan en retrospectiva las dos crisis, con sus
características distintivas, sus orígenes, sus impactos, las acciones del Gobierno
136
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
para enfrentarlas y la forma en que, finalmente, se salió de ellas. Para cada
una de las crisis se estudia la interacción entre la evolución macroeconómica
y la del sistema financiero. Pero se hace énfasis también en la supervisión
de las entidades financieras y en el comportamiento de los banqueros. En la
sección final se intentan establecer tanto los elementos comunes como los
diferentes de las dos crisis.
Como podrá comprobar el lector hay abundantes fuentes bibliográficas sobre
las dos crisis, entre ellas libros y artículos publicados por Miguel Urrutia, quien,
en su calidad de gerente general del Banco de la República, fue un actor prin-
cipal en el manejo de la crisis de fin de siglo. Y otros de mi autoría con especial
énfasis en la crisis de los años ochenta, cuyos eventos conocí de cerca como
asesor de la antigua Junta Monetaria entre 1984 y 1986.
Aunque podemos decir que en la actualidad la situación del sistema financiero
colombiano es más sólida y las autoridades se encuentran mejor preparadas
para enfrentar en el futuro una nueva crisis financiera — eventualidad que ni
se debe ni se puede descartar— es importante recordar la historia de estas dos
crisis. Una historia en la cual hay todavía muchos vacíos que ameritan más y
mejor investigación para que la crisis que sobrevenga sea menos dañina que
las dos de los últimos cuarenta años.
I. La crisis de los años ochenta
En esta sección se analizarán los elementos característicos de la crisis de los
años ochenta. Se hará énfasis especialmente en los elementos relacionados con
las fragilidades de la economía colombiana que la expusieron a choques exter-
nos. Se detalla primero la forma en que los manejos de las bonanzas externas
se tradujeron en comportamientos poco ortodoxos por parte de los actores
financieros, como respuesta a las decisiones de política monetaria, cambiaria
y de vigilancia financiera.
A. Los orígenes: bonanza externa, desorden financiero,
ausencia de vigilancia y choques externos
La década de los años setenta marcó cambios profundos en el mundo entero y en
la sociedad y en la economía colombiana. Su segunda mitad fue un periodo de
bonanza externa originada, en lo fundamental, en un incremento abrupto
Carlos Caballero Argáez 137
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
de los precios del café como consecuencia de la fuerte helada de los cafetales
brasileños de mediados de 1975. Pero, a la bonanza también contribuyeron
la exportación ilegal de productos agrícolas y manufactureros colombianos a
Venezuela y Ecuador —cuya demanda aumentó por el impacto de la elevación
inusitada y espectacular en 1973 de los precios internacionales del petróleo,
en especial, la demanda de Venezuela— y el inicio de las ventas al exterior de
marihuana y cocaína ( Junguito y Caballero, 1978).
En la segunda parte de la década se abrió, también, el crédito de la banca inter-
nacional a Colombia como consecuencia del reciclaje de los recursos finan-
cieros de los países petroleros a través de la banca comercial. De acuerdo con
Mauricio Avella, “la deuda externa se duplicó en el periodo 1978-1982, tras
el aumento del 20% en la deuda pública financiado principalmente por un
incremento del 50% en los préstamos bancarios externos. La deuda externa
privada también se dobló, financiándose en un 43% con recursos de la banca
comercial” (Avella, 2007, p. 568).
La bonanza externa y la política monetaria que se adoptó para manejarla tuvie-
ron una profunda repercusión en el sistema financiero colombiano. Se buscó
frenar una revaluación nominal de la tasa de cambio, por lo cual el control de
la inflación recayó sobre el control de los agregados monetarios y se utiliza-
ron una variedad de instrumentos para contener la expansión de los medios de
pago. Entre estos el encaje marginal del 100% sobre los depósitos en cuenta
corriente de los bancos y la fijación de topes a las tasas de interés para tra-
tar de impedir que la contracción monetaria elevara excesivamente el costo
del crédito. Todo el arsenal de instrumentos se mantuvo por tres años, lo cual
distorsionó la operación y cambió el comportamiento del sistema financiero.
El desorden en la operación financiera institucional, legal y formal, se reflejó
en dos hechos novedosos en Colombia. Uno de estos se conoció como la
“desintermediación financiera”. En vez de fluir hacia las entidades bancarias
tradicionales, el ahorro se canalizó al denominado mercado “extrabancario”,
administrado por sociedades no vigiladas por la Superintendencia Bancaria,
en el cual se ofrecían rentabilidades más altas que en las entidades sujetas a
vigilancia. Otro fue el surgimiento de “innovaciones financieras” o “prácticas
no ortodoxas”; el sistema bancario formal se organizó para eludir los controles
y desarrolló mecanismos que no se ceñían a las normas vigentes.
138
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
La autoridad monetaria perdió el control sobre el manejo de la liquidez de la
economía2. Y la Superintendencia Bancaria fue completamente superada por los
hechos pues ni la ley, ni su orientación, ni su capacidad en términos de personal
idóneo, ni su independencia frente al sistema financiero y al Gobierno, eran
las requeridas para enfrentar una situación de esta naturaleza. Así lo recono-
ció el exgerente general del Banco de la República y exministro de Hacienda,
Hugo Palacios Mejía, en la Memoria de Hacienda presentada al Congreso en
julio de 1986, en la cual afirmó que algunas de las conductas que permitieron
los abusos de los banqueros “no habían sido calificadas como delitos o con-
travenciones y era necesario hacerlo”. Entre esas prácticas mencionó:
la concentración de crédito a favor de empresas que “pertenecían a
los administradores o propietarios de las entidades prestamistas; fal-
seamiento de registros y documentos; y captación en Bogotá, entre
colombianos, de ahorros en moneda extranjera que se depositaron en
entidades insolventes del exterior”. (Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, 1987, pp. 29-30)
En 1979 las autoridades se vieron en la necesidad de formalizar los inter-
mediarios financieros paralelos (en el siglo XXI se denominarían “bancos en
la sombra” [shadow banks]) y permitió que se convirtieran en compañías de
financiamiento comercial y en corporaciones financieras. Ambos tipos de inter-
mediarios se crearon “más por el hecho de ser el único tipo de entidad que se
autorizaba que por la atracción que significaba desarrollar unos propósitos
financieros específicos” (Ortega, 1981, p. 63).
Las circunstancias fueron propicias, además, para que se organizaran grupos
financieros con una variedad de entidades filiales. Si para un banco no era atrac-
tivo captar depósitos, bien podría serlo para otra entidad que perteneciera a los
mismos dueños del banco, con la posibilidad que se les presentaba de comprar
acciones de empresas en los sectores productivos y, por esta vía, adquirir el con-
trol de muchas de ellas. Para ello acudieron al crédito de las mismas entidades
—bancos, corporaciones financieras y compañías de financiamiento comercial—
a través de los llamados “autopréstamos”, una figura que solo vino a regularse
2 Estos fenómenos fueron ampliamente analizados en estos años por los funcionarios del Banco de la
República, en particular, por Francisco José Ortega y Juan Carlos Jaramillo, y por analistas independientes
y de las entidades gremiales del sector financiero (Caballero, 1987, pp. 131-176).
Carlos Caballero Argáez 139
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
hasta octubre de 1982. Los fondos de inversión —autorizados a las compañías de
seguros— también se utilizaron para la compra de paquetes accionarios de las
empresas y para consolidar la propiedad en algunas de ellas (Caballero, 2002, p.
xxiv). Fue entonces cuando se expandió, por ejemplo, el Grupo Grancolombiano,
vinculado con el Banco de Colombia, el más grande del país.
Así como los inversionistas en entidades financieras buscaron hacerse a la
propiedad de empresas en el sector productivo, los empresarios industriales
invirtieron en entidades financieras para aumentar su acceso al crédito y, de
esta forma, reforzar sus procesos de expansión3. Para lograrlo algunos obtu-
vieron crédito de las filiales de los mismos bancos en Panamá. Estos últimos
contaban con abundante liquidez porque se endeudaban a corto plazo con la
banca internacional4. No calcularon correctamente, sin embargo, que los prés-
tamos a las empresas colombianas y latinoamericanas, y a los mismos gobier-
nos de la región, se otorgaban a plazos más largos lo cual generaría situaciones
de “descalce” críticas en el momento en que, como sucedió en 1982, se produjo
un cierre del crédito externo al estallar la crisis de la deuda de América Latina.
La bonanza externa llegó a su fin en 1980, cuando cayó la cotización del café
y fue necesario recortar el volumen exportado del grano por entrar en vigencia
las cláusulas del pacto de cuotas cafeteras dentro del acuerdo internacional
vigente entre los países productores y consumidores del grano. El menor valor
de las exportaciones de café trajo consigo la desaceleración del ritmo de cre-
cimiento de la economía —que habría de profundizarse en 1982 y 1983— y el
desequilibrio pronunciado en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Por
otra parte, la política monetaria en Estados Unidos se había centrado, desde
3 El auge especulativo en el mercado de capitales fue algo nunca antes conocido en el país. Las autoridades
realizaron algunos intentos para controlar este proceso pero no tuvieron éxito. “La administración López
Michelsen (1974-1978) expidió el Decreto 2388 de 1976 para impedir que los fondos del ahorro privado
se utilizaran para la compra de empresas y en la administración Turbay Ayala (1978-1982) se expidió
la Ley 32 de 1979 que autorizó la creación de la Comisión Nacional de Valores para organizar, vigilar y
promover el mercado de capitales pero su reglamentación solo se completó en mayo de 1980 cuando
ya habían sucedido muchos hechos irregulares en el mercado financiero”. (Caballero, 1987, p. 204).
4 Con respecto a la operación del Banco de Colombia en Panamá, un análisis de 1988 informa que la
buena imagen del banco frente a los bancos internacionales condujo a que su acceso a fondos en
moneda extranjera fuera ilimitado hasta principios de los años ochenta y que, por lo mismo, no tuviera
restricciones para endeudarse, y añade: “En teoría la Superintendencia Bancaria de Colombia recibía
en Colombia los balances de las filiales de los bancos colombianos en el exterior pero, ni en el caso del
Banco de Colombia, ni en ningún otro, la Superintendencia ejerció revisión alguna de dichas cuentas”
(Caballero, 1988, p. 155).
140
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
finales de los años setenta, en el control de la inflación, lo cual elevó el nivel
de las tasas de interés internacionales, generó una recesión en ese país en
1981 y 1982 y revirtió la dirección de los flujos de capital.
A su turno, el auge financiero llegó a su fin a mediados de 1982 y encontró en
Colombia no solamente una situación de desequilibrio macroeconómico sino
al sector financiero y al sector industrial en precarias condiciones. El endeu-
damiento directo de las empresas con bancos internacionales se multiplicó
entre 1978 y 1982 como resultado de las restricciones crediticias internas, del
limitado tamaño del sector financiero colombiano y de la sobrevaluación
del peso que hizo atractiva la obtención de créditos en el exterior. A pesar de
que en el periodo en que esto ocurrió, las tasas de interés internacionales
registraban niveles sumamente elevados. La exposición al riesgo tanto en las
entidades de crédito nacionales como en las internacionales se incrementó
exageradamente. A este factor debe sumarse el mayor endeudamiento de los
bancos nacionales con los del exterior en razón del crecimiento de los pasivos
en moneda extranjera con los corresponsales (para financiar importaciones)
y, no menos crucial, el hecho de que las filiales de los bancos colombianos en
el exterior —particularmente en Panamá— habían entrado a desempeñar un
papel activo en el otorgamiento de créditos a las empresas y a los inversio-
nistas nacionales5.
B. La simultaneidad de la crisis bancaria y de la crisis externa
Unas pocas semanas antes de la posesión del presidente Belisario Betancur,
en junio de 1982, estalló la crisis en el sistema bancario colombiano cuando
la Superintendencia Bancaria intervino para liquidar las entidades del Grupo
Correa, cuyo eje era el Banco Nacional. Se perdió entonces la confianza del
público en los bancos privados. Los ahorradores, despreocupados hasta ese
momento de la seguridad de sus inversiones y entusiasmados por los altos
rendimientos, cambiaron rápidamente sus preferencias y tuvo lugar una
recomposición de los depósitos entre los bancos y la compra de títulos del
Banco de la República.
5 Los pasivos de los bancos colombianos en Panamá, en particular los del Banco de Colombia, se convir-
tieron en un problema complejo para las autoridades colombianas pues la banca extranjera insistió en
vincularlos con los de los bancos en Colombia a pesar de que muchos de los créditos hacia Colombia
se hicieron incumpliendo las normas cambiarias (Caballero, 1988, pp. 159-160).
Carlos Caballero Argáez 141
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
El ahorro se desvió de la banca privada hacia los bancos estatales, los mixtos
(aquellos con participación de la banca internacional en su capital) y las cor-
poraciones de ahorro y vivienda. El Banco de la República actuó como “pres-
tamista de última instancia” y, a principios de octubre, el Gobierno se vio en
la necesidad de declarar por dos días el estado de “emergencia económica” y
dictó, por decreto, un estatuto para poner fin a los “autopréstamos” y auto-
Con base en esta norma el Gobierno procedió de inmediato a la nacionaliza-
ción del Banco del Estado, eje del Grupo Mosquera, y asumió la deuda de ese
banco con el Banco de la República.
En agosto de 1982 se produjo el evento internacional que desataría la crisis
de la deuda externa de América Latina durante los años ochenta del siglo XX:
la solicitud de un aplazamiento en el servicio de la deuda externa por parte
de México. Unos meses más tarde, en febrero de 1983, Venezuela adoptó un
programa de ajuste en su economía que incluyó la devaluación de su moneda
y el establecimiento de tasas de cambio diferenciales. Ecuador, por su lado,
procedía de manera similar. A lo largo de 1983, cuando el ministro de Hacienda
buscaba afanosamente un crédito de 210 millones de dólares de la banca inter-
nacional, en medio de grandes dificultades, se hizo evidente que era inevitable
el cierre de los mercados internacionales. Y, aunque el préstamo finalmente
se contrató, el Banco de la República comenzó a perder reservas internacio-
nales a un ritmo considerable.
A fines de 1983 la Superintendencia Bancaria intervino el Banco de Colombia,
la entidad bancaria más grande del país. Se inició entonces una nueva fase
de la crisis financiera con dos nuevos elementos: la dimensión internacional
y el quebrantamiento patrimonial. Las autoridades se veían enfrentadas a una
situación muy compleja por varios factores: el tamaño y el número de enti-
dades envueltas (el Banco de Colombia era el eje del Grupo Grancolombiano)
así como la interrelación entre cada una de ellas; la violación de las normas
6 De acuerdo con el exministro Palacios Mejía, el Decreto 2920 autorizó al Gobierno para, en casos
extremos, “proteger la confianza del público y, sin beneficio indebido para los responsables de la crisis
de una entidad, asumir su dirección, capitalizarla, y otorgar una garantía general a los acreedores,
con gran rapidez. En esto consiste la ‘nacionalización’ de una institución financiera” (Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, 1987, p. 30).
142
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
de la legislación bancaria y cambiaria7 (operaciones del Banco de Colombia-
Panamá), y el impacto que un problema de esta envergadura tendría sobre el
resto de la economía.
En 1980, a raíz de manejos irregulares de los fondos de inversión Bolivariano y
Grancolombiano, administrados por una de las sociedades del grupo, las auto-
ridades comenzaron a seguir de cerca las actividades del Banco de Colombia
y, en diciembre de 1983, exigieron un cambio en su administración, la firma
de un contrato de fiducia entre el Banco de Colombia y los accionistas de las
sociedad matriz del grupo, con el propósito de garantizar a sus acreedores la
cancelación de sus derechos, y que la auditoría fuera realizada por una firma
especializada. Estas exigencias dieron lugar al retiro del presidente del Banco
y responsable último del Grupo Grancolombiano.
La situación del Banco de Colombia en Colombia, del Banco de Colombia en
Panamá y del resto de entidades financieras del Grupo Grancolombiano se
deterioró a lo largo de 1984 y 1985. La nueva administración del banco —sin
consultar con las autoridades— suspendió el pago de sus deudas con los corres-
ponsales del exterior en mayo de 1984; lo cual tuvo un impacto muy negativo
sobre el conjunto de los bancos acreedores del Gobierno, los bancos y las empre-
sas colombianas. La posición de estos bancos se endureció frente a Colombia:
se recortaron drásticamente las líneas de crédito que financiaban el comercio
exterior, se intensificó el drenaje de las reservas internacionales y se complicó,
aún más, la consecución de créditos para el Gobierno y para aquellas empresas
y entidades públicas que lo requerían con urgencia. La solución del problema
de la deuda externa del Banco de Colombia se convirtió en una condición de
los bancos para el otorgamiento de nuevos préstamos a la nación.
El problema del Banco de Colombia sacó a la luz las dificultades que enfren-
taban algunos bancos y otras entidades financieras debido la cartera morosa,
que representaba, en julio de 1984, una tercera parte de la cartera total de
los bancos (sin incluir a la Caja de Crédito Agrario) lo cual ponía en peligro la
liquidez de esos bancos y, de paso, la protección de los ahorros del público.
7 Las dificultades del Banco de Colombia tuvieron su origen en su actuación desde los años setenta
como cabeza visible del Grupo Grancolombiano, conformado por un conjunto de entidades financieras
que captaron volúmenes muy significativos de ahorro del público y los destinaron a la adquisición de
empresas y a extender cuantiosos préstamos a compañías industriales de propiedad de los mismos
dueños de las entidades financieras del grupo.
Carlos Caballero Argáez 143
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
Era urgente, entonces, para las autoridades, adoptar medidas que apoyaran la
capitalización de los bancos, mejoraran su rentabilidad y facilitaran su rela-
ción con la banca extranjera, evitando demoras en los pagos que agravaran
la situación y agudizaran la crisis externa. Esto explica las decisiones que
tomó la Junta Monetaria en el segundo semestre de 1984 (Caballero y Urru-
tia, 2006, p. 115).
C. La salida de la crisis
En el segundo semestre de 1984 era evidente que la solución del problema de
la deuda externa colombiana en su conjunto pasaba, también, por la reestruc-
turación de la deuda de las grandes empresas privadas colombianas (Avianca,
Cementos Samper, Acerías Paz de Río, Coltejer, Fabricato, Cerromatoso, entre
otras) las cuales solicitaban un tratamiento especial de las autoridades para
mitigar el impacto de la devaluación del peso sobre su flujo de caja y sus esta-
dos financieros8.
En julio de 1984 tuvo lugar el cambio del ministro de Hacienda y un replan-
teamiento drástico de la política económica global, dentro del cual reforzar el
ajuste externo pasó a ocupar el primer lugar en la agenda junto con la reduc-
ción del déficit fiscal y el apuntalamiento del sector financiero. Para el nuevo
ministro la estrategia que hasta ese momento se había ejecutado “estaba fran-
camente agotada y se encontraba estimulando la fuga de divisas” por lo que,
“de mantenerse el rumbo que se traía, en pocos meses provocaría una crisis
cambiaria y la crisis fiscal repercutiría de manera mucho más clara sobre la
expansión de los medios de pago y de la inflación”9.
Se optó, por consiguiente por una primera etapa de elevación de los impues-
tos y de control del gasto público para, en una segunda, acelerar el ritmo de la
devaluación, manteniendo el sistema de ajuste gradual vigente desde 1967. Al
8 Esta petición se estudió en la Junta Monetaria y se expidió la Resolución 33 de 1984 “que permitía
que las deudas en moneda extranjera se convirtieran a pesos y que el riesgo cambiario se sustituyera
por el de la tasa de interés en pesos, al cual se le fijó un tope pagadero por las empresas, por encima
del cual el Gobierno asumiría el pago de los intereses en pesos”. Este subsidio, sin embargo, no llegó a
concretarse en la realidad por diferentes razones (Caballero y Urrutia, 2006, p. 114).
9 Véase la descripción hecha por el ministro Roberto Junguito Bonnet en la Memoria del Ministro de
Hacienda Julio 1984-Septiembre de 1985 (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 1985, pp. 10-11).
144
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
tiempo con estas acciones de política económica, se abrieron conversaciones
formales con los representantes de la banca internacional con el fin de obte-
ner recursos frescos de crédito externo y se reforzaron las políticas de res-
tricción de las importaciones, de control de los giros al exterior, de estímulo
a las exportaciones y de aceleración de los reintegros de divisas al Banco de la
República. Es decir, el ajuste del sector externo se realizó mediante un arsenal
de herramientas dentro de un enfoque pragmático de manejo de la política
económica en tiempos de crisis10.
Por otra parte, las conversaciones con la comunidad financiera internacional
buscaron no solamente obtener nuevos préstamos sino diseñar una vía “a la
colombiana” para acceder a nuevo crédito externo. Colombia no estaba abo-
cada a una crisis de liquidez. Lo que resultaba fundamental era la financiación
de los grandes proyectos mineros, el fortalecimiento del sector financiero y
mantener la reputación de buen deudor del país. Por lo tanto, no era necesario
un préstamo de emergencia del Fondo Monetario Internacional. Había margen
de acción antes de llegar a una facilidad stand by con esa institución. Pero
debía buscarse una salida negociada con los bancos y con el Fondo Moneta-
rio Internacional, que considerara la posición económica y política del país,
por un lado, y la existencia de unos condicionamientos internacionales que
no podían desconocerse, por otro.
De esa negociación, muy intensa, emergió el esquema de monitoría que rea-
lizaría el Fondo Monetario Internacional sobre el cumplimiento del programa
económico del país en 1985 y 1986. Una vez se acordó la monitoria, vino la
contratación del que se conoció como crédito “jumbo” de 1.000 millones de
dólares, firmado en diciembre de 1985. De esta manera, Colombia recuperó su
credibilidad internacional sin verse forzada a reestructurar su deuda externa
10 La descripción de estas medidas se encuentra en Caballero (1987), donde se describe la forma en que
se devaluó el peso colombiano en 1985: “A mediados de 1984 se estimaba que para recobrar el índice
de la tasa de cambio real de 1975 en 1985 sería necesaria una devaluación nominal de 45% siempre
que la inflación se mantuviera en un 18% anual […] Las autoridades —el Presidente de la República,
el ministro de Hacienda y el gerente del Banco de la República— decidieron, entonces, acelerar el mo-
vimiento de la tasa de cambio dentro del mecanismo vigente desde 1967, con la intención de lograr
que el índice de la tasa de cambio real llegara a 100% en diciembre de 1985. En octubre ya se había
obtenido este resultado; en el curso del año calendario la devaluación nominal sería de 51,2% y la real
de 30% excediéndose así, en cerca de 10 puntos el nivel del índice de 1975. A su turno la inflación
alcanzaba una cifra, en año completo, de 22,5%” (pp. 190-191).
Carlos Caballero Argáez 145
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
como sí tuvieron que hacerlo los otros países de América Latina para salir de
su crisis11.
A finales de 1985 la situación del sistema financiero continuaba siendo muy
delicada. Los activos improductivos de la banca eran muy altos, aun cuando
el ritmo de crecimiento de la cartera de dudoso recaudo venía desacelerán-
dose. La rentabilidad seguía siendo muy baja; solamente el grupo de los ban-
cos mixtos obtuvo resultados positivos en el ejercicio de 1985, pero ninguno
mostraba una rentabilidad sobre activos superior a la inflación del año 1985
y, mucho menos, a la devaluación. Los problemas específicos del Banco de
Colombia —así como los de las otras entidades financieras del Grupo Granco-
lombiano— y de bancos como el Tequendama o el de Los Trabajadores, en vez
de aliviarse se habían agudizado aún más.
El 20 de diciembre de 1985 el Congreso Nacional aprobó la Ley 117 de 1985
que creó el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin), con
el propósito fundamental de manejar los problemas de insolvencia o graves
deficiencias patrimoniales de las entidades financieras. La creación de este
fondo permitiría a las autoridades proteger la confianza del público y evitar
desórdenes de tipo monetario cuando las entidades enfrentaran problemas de
insolvencia y no de liquidez. Con base en la nueva ley, en los primeros días
de 1986, el Gobierno procedió a “oficializar” el Banco de Colombia y las com-
pañías financieras del Grupo Grancolombiano. Se designó un nuevo presidente
y se capitalizó el Banco de Colombia utilizando por primera vez en el país la
figura del capital garantía que no implicaba el desembolso de recursos por
parte del Gobierno sino unos recursos contingentes. Por primera vez se uti-
lizó en Colombia, además, la figura de la “reducción simplemente nominal del
capital”, con lo cual el precio de las acciones existentes de la entidad se fijó
en un centavo. Unos pocos meses más tarde, el Fogafin ordenó la reducción
11 En su memoria, el presidente del Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos de la época, Paul
A. Volcker —un gran aliado de Colombia en el curso de las negociaciones con la banca internacional
y con el Fondo Monetario Internacional— lo dice claramente: “Indeed, almost all of the major Latin
American Countries (Colombia was one exception) did fall like 10 pins”. Y en la nota de pie de página
anota: “Eventually nine different Latin American nations had debt restructurings during the decade”
(Volcker y Harper, 2018, p. 133).
146
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
de capital del Banco Tequendama y del Banco de los Trabajadores y, al año
siguiente, hizo lo propio con el Banco del Comercio12.
En el primer semestre de 1986 mejoró la situación de los principales interme-
diarios financieros con la ayuda de una economía cuyo ritmo de crecimiento
se recuperaba gracias, en buena parte, al alza de las cotizaciones externas del
café, provocada no por una helada de los cafetales brasileños como en 1975
sino por una sequía. El precio internacional del grano se disparó en diciembre
de 1985 y en enero de 1986. Además, Colombia había recuperado su autosu-
ficiencia petrolera y estaba de nuevo exportando, y se iniciaban en forma las
exportaciones de carbón del proyecto del Cerrejón-zona norte.
A finales de 1986, la perspectiva de corto plazo de la economía colombiana se
había despejado. Si bien la nueva bonanza cafetera no había sido de la magni-
tud proyectada a principios del año y había gran incertidumbre sobre la evo-
lución de los precios internacionales en 1987, la situación de la economía era
muy distinta a la de un año atrás. Los esfuerzos del ajuste macroeconómico
de los años anteriores se veían, así, bien retribuidos. Y se había logrado evitar
un colapso de grandes proporciones en el sistema financiero.
II. La crisis de “fin de siglo”
Con características diferentes, quince años después, la economía colombiana
volvería a enfrentar una nueva crisis financiera. La llamada crisis de fin de
siglo, con efectos inmediatos más profundos que la de los años ochenta, pero
con elementos de orden sistémico también. En esta sección estudiamos esta
segunda gran crisis, insistiendo tanto en los elementos que la diferencian de
la primera, como en las similitudes que dejan enseñanzas generales sobre
estos fenómenos.
A. Los años noventa: cambios externos e internos
En 1989 cayó el Muro de Berlín y el mundo cambió. La Unión Soviética,
un actor fundamental de la política mundial desde 1917, particularmente
12 La diferencia entre la “nacionalización” y la “oficialización” radica, precisamente, en que en la primera
el Estado capitaliza con recursos del presupuesto nacional, diluyendo a los accionistas existentes,
mientras que en la segunda se reduce prácticamente a cero el capital de los accionistas y Fogafin entra
a capitalizar o a liquidar a la entidad financiera (Caballero y Urrutia, 2006, pp. 117-118).
Carlos Caballero Argáez 147
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
después de la Segunda Guerra Mundial, se desintegró. Llegó al final la Guerra
Fría, la confrontación entre Occidente, liderado por los Estados Unidos, y la
Unión Soviética y sus satélites; entre las democracias liberales de Occidente
y el comunismo.
Tomó fuerza, entonces, la idea de la globalización. La integración de las acti-
vidades económicas a través de las fronteras nacionales, mediante la opera-
ción libre de los mercados: libre movimiento de bienes, servicios, trabajadores
y capital; tratamiento uniforme en todas las geografías para la inversión
extranjera y para los individuos ocupados fuera de sus países de origen (Wolf,
2004, p.14). Para la economista Anne Krueger, la definición de globalización
se refería a un “fenómeno mediante el cual los agentes económicos en cual-
quier parte del mundo se veían ahora mucho más afectados que antes, por
eventos sucedidos en otras partes” (Wolf, 2004, p. 14).
El cambio mundial y la euforia de la globalización llegaron a América Latina en
un momento oportuno. La región se encontraba saliendo de la llamada “década
perdida”, producto de la crisis de la deuda externa. Colombia había superado
el año 1989, marcado por la violencia generada por el narcoterrorismo, que
dio lugar al asesinato de tres candidatos presidenciales.
En 1990 era clara la necesidad de modificar la orientación de la política eco-
nómica en los distintos países de América Latina, incluyendo a Colombia.
Surgió entonces una receta nueva, denominada el Consenso de Washington,
que resultó de los estudios que se discutieron en Washington en septiembre
de 1989, bajo los auspicios del Institute for International Economics, con la
participación de un grupo de académicos y expertos —estadounidenses y lati-
noamericanos— interesados en el desarrollo de la región.
Los ingredientes de la receta eran básicos y muy importantes: disciplina
fiscal —bajos déficit fiscales y control del endeudamiento (deuda/PIB)—; cam-
bio en las prioridades del gasto público con énfasis en la educación, la salud
y la infraestructura física; reforma tributaria para ampliar la base gravable y
reducir las tarifas impositivas; tasas de interés reales positivas, determinadas
por el mercado; tasas de cambio competitivas y estables; apertura del comercio
exterior para estimular la expansión de las exportaciones; atracción de la
inversión extranjera; privatización de las empresas estatales; desregulación
para promover la competencia y el respeto de los derechos de propiedad
(Caballero y Urrutia, 2006, p. 124).
148
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
César Gaviria Trujillo se posesionó como presidente de Colombia en agosto de
1990 y aprovechó el momento internacional y las condiciones políticas inter-
nas para poner rápidamente en marcha un programa de reformas. Se procedió
a reducir las tarifas arancelarias, se eliminó el control de cambios (vigente
desde 1967), se liberaron los controles al ingreso de la inversión extranjera
y se redujo sustancialmente la tramitología, al tiempo que se abría la inver-
sión extranjera de portafolio en acciones de empresas colombianas y títulos
del Gobierno. Este programa se conoció cómo la “apertura” de la economía
colombiana.
La legislación financiera se actualizó. Siguiendo las recomendaciones de los
Acuerdos de Basilea, la Ley 45 de 1990 introdujo un conjunto de normas pru-
denciales, y la Ley 35 de 1993 dictó normas para hacer más competitivo el
sistema financiero y orientarlo hacia la banca universal. Se buscó generar un
marco legal para que las entidades ofrecieran “bajo un mismo techo” una
amplia gama de servicios financieros, transitando de la banca especializada
a la multibanca. A su turno, la Ley 9 de 1991 derogó el límite del 49% para
la inversión extranjera en las entidades bancarias y eliminó el monopolio del
Banco de la República en la realización de transacciones en el mercado cam-
biario para descentralizarlo en el sistema bancario y en otros entes autorizados,
como las casas de cambio (Fogafin y Universidad Externado de Colombia,
2009, pp. 74-75).
Al tiempo con la implantación de la nueva política económica y de las reformas,
en julio de 1991 se expidió una nueva constitución en Colombia que modificó
la estructura del Banco de la República convirtiéndolo en una entidad autó-
noma e independiente del Gobierno, con una junta directiva de siete miembros
con voz y voto, presidida por el ministro de Hacienda y de la cual hacían parte
el gerente general del banco y cinco directores de tiempo completo designados
por el presidente de la República para periodos fijos de cuatro años que pueden
renovarse dos veces más. El objetivo fundamental de la política monetaria
pasó a ser la protección del poder adquisitivo de la moneda —el control de la
inflación—. La transformación del Banco de la República fue el cambio eco-
nómico más profundo entre los contemplados en la Constitución de 1991.
B. La euforia de la primera mitad de los noventa
En el segundo semestre de 1991 el país comenzó a experimentar una euforia
nunca antes conocida. La nueva Constitución, con su esperanza de tiempos
Carlos Caballero Argáez 149
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
mejores; el descubrimiento de los yacimientos petroleros de Cusiana y Cupiagua
en el piedemonte de los Llanos Orientales; la confianza en el futuro del país
que se percibía tanto a nivel doméstico como internacional, y el acceso a los
mercados de capitales del exterior, crearon la percepción de que el horizonte
respecto a las divisas se había despejado y que la restricción externa se había
resuelto definitivamente. La consecuencia fue considerar que la riqueza nueva
era permanente y no pasajera, por lo cual el país entró de nuevo por la vía del
endeudamiento tanto privado como público.
La liberalización financiera y las reformas trajeron consigo una entrada masiva
de capitales del exterior: “primero hubo flujos de capital para financiar las
privatizaciones; después crédito para las empresas privadas y, por último,
inversiones de portafolio en valores públicos y privados” (Urrutia, 2002, p. 15).
La euforia y el optimismo se reflejaron en el comportamiento de los agen-
tes económicos. El consumo privado creció a un ritmo del 6% anual entre
1992 y 1995 y el consumo público al 9%, ritmos ambos superiores a la tasa
de expansión del PIB. La inversión privada registró una tasa de crecimiento
real promedio del 20,4% en el periodo 1990-1994, muy superior a la de las
dos décadas anteriores, que se habían caracterizado por la caída sostenida
del ritmo de inversión privada y el aumento de la pública. La cartera del sis-
tema bancario aumentó por encima del 50% en 1993 y 1994, y la relación
cartera/PIB, que había sido del 26,8% en 1991, se elevó a 45,7% en 1995. El
saldo de la deuda privada externa de corto y mediano plazo pasó de 2.532
millones de dólares en 1991 —14,6% de la total— a 9.527 millones de dóla-
res en diciembre de 1995 —38,6% de la total— y a 15.591 millones de dólares
en 1997 —46% de la total—.
Además, el incremento acelerado del gasto público y privado condujo a una
elevación de los precios de los activos —la finca raíz y las acciones inscritas
en las bolsas de valores— y a un gran desequilibrio externo y fiscal. Al termi-
nar 1997 el déficit del Gobierno central era del 3,7% del PIB y el del sector
público consolidado equivalía al 3,3% del PIB. En el primer trimestre de 1998
el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos representó el 8% del
PIB. Esta situación hizo particularmente vulnerable a la economía a cualquier
cambio en las percepciones de los inversionistas nacionales e internacionales
y a los choques externos negativos. La expansión de la primera mitad de la
década no era sostenible y presagiaba el fin de la burbuja y una crisis financiera.
150
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
C. El choque externo y la contracción económica13
Colombia y las economías latinoamericanas fueron objeto de dos choques
externos sucesivos en 1998. El primero fue el deterioro de los términos de
intercambio: como consecuencia de la crisis desatada en Asia en 1997, los
precios internacionales de los productos básicos descendieron hasta registrar
niveles históricamente bajos. El segundo fue la declaración de moratoria de la
deuda externa de Rusia, a mediados del año, evento que tomo por sorpresa al
mundo financiero internacional y generó, por tanto, el cambio abrupto en las
expectativas de los inversionistas. Colombia, entonces, no solo sufría
una caída del ingreso por las condiciones internacionales adversas sino
que al gobierno se le hacía más difícil conseguir recursos en el exte-
rior, se le encarecía el pago de su deuda externa y los inversionistas
extranjeros comenzaban a ser cada vez más exigentes y a retirar sus
inversiones de las economía más propensas a sufrir crisis cambiarias
o financieras14.
El cierre de los mercados internacionales de capitales forzó, primero, el ajuste
del gasto del sector privado. Los empresarios privados hicieron su tarea con
especial intensidad desde el segundo semestre de 1998, lo cual explica la mag-
nitud de la contracción de la actividad productiva en el segundo semestre de
1998 y en el primero de 1999. Mientras la actividad privada se contraía drás-
ticamente, el sector público continuó aumentando su gasto en términos rea-
les. De hecho, en 1998 el déficit del Gobierno central sobrepasó el 6% del PIB.
En un periodo de tiempo muy corto (a lo largo de 1998 y el primer trimestre
de 1999) el gasto en la economía cayó en 8%. El peso y la responsabilidad de
este ajuste recayó enteramente sobre el sector privado, que cortó en forma
dramática las importaciones, las que cayeron por la contracción de la demanda
y por la devaluación —a principios de septiembre se desplazó la banda cam-
biaria en nueve puntos porcentuales y se devaluó el peso—. La devaluación
tuvo su origen en el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, en
la reversión de los flujos de capital y en el encarecimiento del endeudamiento
externo. Estos factores tenían que conducir, forzosamente, a un incremento de
las tasas de interés.
13 Esta sección está en buena parte tomada de Caballero y Urrutia (2006).
14 Informe adicional de la junta directiva al Congreso de la República, Banco de la República (1999, p. 13).
Carlos Caballero Argáez 151
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
El ataque cambiario contra el peso que siguió a las decisiones de principios de
septiembre de 1998 dio lugar a que, a mediados de ese mes, la tasa de interés
interbancaria se elevara al 66,5% y la tasa DTF subiera rápidamente hasta ubi-
carse, en noviembre, en un valor real máximo del 17,2%. Con posterioridad a
noviembre, la tasa DTF comenzó a descender. Al finalizar 1999 esta tasa llegó
al nivel de 10% efectivo anual. Para mayo de 1999 se había puesto en duda la
sostenibilidad de la política cambiaria implantada desde septiembre de 1998,
por lo cual la junta directiva del Banco de la República se vio obligada a un
nuevo desplazamiento de la banda a fines de junio de 1999 y a su elimina-
ción definitiva el 25 de septiembre del mismo año, cuando esta se sustituyó
por un régimen de flotación libre de la tasa de cambio nominal, en el marco
de un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional.
El cierre de la cuenta corriente de la balanza de pagos en un plazo muy corto
implicó una fuerte, abrupta y nunca esperada contracción de la economía
colombiana. En diciembre de 1998 el Gobierno proyectaba una expansión
del PIB del 2,0% para 1999 y los analistas, tanto externos como locales, con-
templaban que la inflación superaría la meta del 15% fijada por la junta del
Banco de la República. La contracción del PIB, sin embargo, fue del 4,3%, una
cifra jamás esperada y que sorprendió a los colombianos del fin de siglo por
cuanto posiblemente desde la Guerra de los Mil Días, cien años atrás, no se
había experimentado un colapso de la actividad productiva de tal magnitud.
Ni siquiera en la que se registró en Colombia como consecuencia de la crisis
mundial de 1929-1932. La inflación cayó por debajo de los dos dígitos.
Los ingredientes para una crisis financiera se habían concretado. El detonante
fue, de nuevo, una crisis internacional —la de 1997-1998— que impactó seve-
ramente una economía que registraba un abultado desequilibrio macroeco-
nómico después de unos años de crecimiento acelerado, financiado por crédito
externo e interno. Para el Banco de la República la recesión económica
se gestó en 1993 cuando comenzó el crecimiento excesivo de la cartera
del sector financiero, que aumentó 24,4% en términos reales y llevó a
una burbuja especulativa en los precios de los activos. El precio de la
vivienda creció 45,2%, mientras el IPC lo hacía al 22,6%. El índice de
precios de las acciones en la Bolsa de Bogotá ascendió 49,9%. (Banco
de la República, 1999, p. 5)
152
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
Por su parte, Miguel Urrutia y Jorge Llano consideran que
la recesión fue generada por tres crisis económicas diferentes: una
crisis hipotecaria y de construcción, una crisis económica interna-
cional, detonada en Asia, que generó una crisis cambiaria alrededor
del mundo en vías de desarrollo, incluyendo a Colombia, y una crisis
financiera interna. (Urrutia y Llano, 2012, p. 2)
Para estos autores,
en historia económica no es común que se presenten los tres fenóme-
nos al tiempo, pero cuando esto ocurre, el efecto sobre la economía
puede ser devastador. Esto ocurrió en Tailandia en 1997, en donde el
producto interno bruto (PIB) cayó, en promedio, el 5,94% en los años
1997 y 1998. (Urrutia y Llano, 2012, p.3)
D. La crisis bancaria
Las reformas de principios de los años noventa tuvieron un gran impacto sobre
el desarrollo del sistema financiero en la última década del siglo XX. De un sis-
tema relativamente pequeño y reprimido, se hizo transito a uno más grande,
diversificado, más profundo y mucho más libre en su operación —especiali-
zado a través de filiales cuando antes era especializado de acuerdo con el tipo
de financiación— y universal en sus mecanismos de captación de recursos y de
otorgamiento de crédito. Como se verá en la siguiente sección, la liberación
financiera introdujo competencia a la captación de recursos denominados en
UPAC, en las cuentas de ahorro y los CDT de bancos y corporaciones financie-
ras, y la tasa de interés real comenzó a subir desde 1994.
El sistema financiero se diversificó en número y tipo de entidades. Se crearon
los fondos de pensiones y cesantías. El mercado de valores, centrado alrededor
de las tres bolsas de valores de la época, tuvo un auge importante y comenza-
ron a transar los fondos de inversión extranjera registrados en Colombia. En la
segunda parte de la década se organizó, además, el mercado de deuda pública.
El perfil de propiedad en el sistema bancario sufrió modificaciones significa-
tivas en los años noventa. Al finalizar la crisis de los años ochenta la mayoría
de la banca comercial estaba en manos del Estado por la nacionalización de
Carlos Caballero Argáez 153
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
entidades como el Banco de Colombia, el Banco del Estado, el Banco de los Tra-
bajadores y el Banco Tequendama. En los noventa la banca privada se convir-
tió en el grupo bancario más importante. Los bancos “mixtos” desaparecieron.
Las corporaciones de ahorro y vivienda se convirtieron en bancos hipotecarios
o fueron absorbidas por los bancos comerciales de su respectivo grupo finan-
ciero. La banca estatal de primer piso entró en una grave crisis —consecuencia
de su deficiente administración y de la influencia de la política en su manejo—
y al concluir el siglo estaba en extinción15. La Caja de Crédito Agrario y el Banco
Central Hipotecario, pilares de la banca estatal desde los años treinta, dejaron
de existir. Subsiste hoy en día como único banco estatal de primer piso el Banco
Agrario, por haber sustituido parcialmente a la Caja Agraria y al Banco Cafetero.
Como consecuencia de la crisis se intervinieron, con el propósito de liquidarlos,
varios bancos y un buen número de compañías de financiamiento comercial.
Entre los primeros deben destacarse los cierres del Banco Andino, el Banco del
Pacífico y el Banco Selfín. Entre las segundas, la liquidación de la Compañía de
Financiamiento Comercial FES. Otras entidades terminaron administradas por
Fogafin, como el Banco Interbanco y la Compañía de Financiamiento Comer-
cial Aliadas, que posteriormente fueron fusionadas y privatizadas. En el caso
de la banca cooperativa, todas las entidades fueron intervenidas y agrupadas
en un banco nuevo, Megabanco, vendido al Grupo Aval en el primer trimes-
tre del 2006, lo cual permitió el pago de las deudas de la banca cooperativa
con sus acreedores.
Así las cosas, mientras en los años ochenta el problema de la cartera se con-
centró en pocas entidades bancarias —en particular, en el Banco de Colom-
bia— en los noventa las entidades afectadas fueron los bancos estatales, los
bancos privados pequeños, los bancos hipotecarios, las corporaciones de ahorro
y vivienda aún no transformadas en bancos, las compañías de financiamiento
comercial y los bancos cooperativos. La crisis de los deudores hipotecarios de
los años noventa tenía que afectar a los bancos hipotecarios y a las corpora-
ciones de ahorro y vivienda, que desaparecieron como consecuencia de la crisis.
15 Urrutia y Llano (2012) citan un trabajo de José Darío Uribe y Hernando Vargas, respectivamente gerente
general y subgerente técnico del Banco Central, en el cual afirman que “al problema de la composición
de los activos de la banca oficial se sumó un problema de liquidez. Los depósitos de estas instituciones
cayeron fuertemente por la pérdida de confianza de los inversionistas y del público en general” (Urrutia
y Llano, 2012, p. 47).
154
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
E. La crisis de las corporaciones de ahorro y vivienda
En 1972, el Gobierno del presidente Misael Pastrana Borrero creó el sistema
de ahorro en valor constante con el fin de ampliar el ofrecimiento de prés-
tamos hipotecarios de largo plazo y satisfacer, de esta manera, la demanda
latente de vivienda. Se autorizó la constitución de las corporaciones de ahorro
y vivienda (CAV) y se determinó que los activos y los pasivos de estas entida-
des estarían denominadas en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC),
que se ajustarían mensualmente con el índice de inflación al consumidor acu-
mulado de los doce meses anteriores. Mediante un decreto se permitió que los
establecimientos bancarios, las corporaciones financieras y las compañías de
seguros invirtieran en el capital de las nuevas corporaciones. Para tal efecto,
estas últimas “se exceptuaron del régimen de inversiones forzosas y se limitó
su encaje de liquidez, el cual se remuneraría por medio de inversiones en el
Fondo de Ahorro y Vivienda, FAVI, del Banco de la República” (Urrutia y Llano,
2012, p. 40)16.
Las reformas introducidas en el sistema financiero en la primera mitad de los
años noventa, que buscaron la liberación del mercado, no modificaron el sis-
tema UPAC, aunque se autorizó a las corporaciones de ahorro y vivienda para
convertirse en bancos comerciales. Continuaron, sin embargo, operando en
UPAC pero enfrentando una mayor competencia por los depósitos por parte
de la banca. Por presión de la entidad gremial que agrupaba a las corporacio-
nes de ahorro y vivienda, “la autoridad monetaria gradualmente y con poco
entusiasmo” hizo cambios para introducir en la fórmula de cálculo del UPAC
la tasa de interés de los depósitos a término fijo (DTF), emitidos por los ban-
cos. “En 1990, se incluye el DTF con ponderación del 35% en el cálculo, se
sube a 50% en 1992, al 74% en 1994 y al 74% del DTF de las cuatro semanas
anteriores en 1995. De hecho, se trasformó el UPAC en una tasa de interés de
corto plazo” (Urrutia y Llano, 2012, p. 48).
El crecimiento del crédito interno entre 1990 y 1997 estimuló la inversión en
finca raíz y se produjo una “burbuja” que se financió con recursos a la vista
16 El FAVI remuneraba los depósitos de las corporaciones en UPAC y les prestaba automáticamente las
necesidades de liquidez también en UPAC. De esta manera, de acuerdo con Urrutia y Llano (2006, p.
40), “el FAVI solucionó el principal problema del crédito hipotecario, o sea el descalce en los plazos de
las captaciones, las cuales estaban a la vista durante toda la época del esquema y los plazos largos
de los préstamos hipotecarios”.
Carlos Caballero Argáez 155
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
en las corporaciones de ahorro y vivienda. En esos siete años el crédito hipo-
tecario creció un 165%. En 1995 comenzaron a descolgarse los precios de la
finca raíz (un fenómeno desconocido en Colombia) y, con un rezago, el crédito
y la construcción. De acuerdo con Urrutia y Llano (2006)
la burbuja de la construcción satura el mercado, fenómeno que en 1997
y 1998 coincide con la crisis económica y financiera de Asia y con la
moratoria rusa, que producen una reversión abrupta en los flujos de
capital hacia los países emergentes. Colombia, que había aumentado su
deuda pública y privada en los años noventa, era muy vulnerable, y la
reversión en los flujos de capital llevó a una reducción marcada en
la demanda agregada y reducción del crédito. En plena recesión, se hizo
aún más difícil reducir el inventario de vivienda para la venta. (p. 53)
Las tasas de interés de los créditos hipotecarios tenían que elevarse —en razón
de la forma de calcular el UPAC— cuando la crisis internacional, la reversión de
los flujos de capital y las expectativas de devaluación del peso dieron lugar a
una restricción de la oferta monetaria. Ese aumento de la tasa de interés con-
dujo a que el valor acumulado de los préstamos superara el de los inmuebles
y a que muchos deudores se vieran en la necesidad de entregarlos en dación
de pago a las corporaciones y a los bancos. Situación que generalizó la crisis
económica porque afectó a un muy buen número de colombianos que habían
accedido a la propiedad de sus viviendas. En consecuencia, las corporaciones
de ahorro y vivienda fueron uno de los segmentos más afectados por la crisis
financiera de fin de siglo.
A todas estas, en 1999 la Corte Constitucional expidió tres sentencias que a la
hora de la verdad fueron una estocada mortal para el sistema UPAC. De esta
forma, la Corte declaró la inconstitucionalidad de todo el conjunto de normas
que enmarcaban la operación del sistema, lo mismo que la norma que le permi-
tía al Banco de la República determinar el valor de la UPAC y la que autorizaba
computar la corrección monetaria como interés en obligaciones pactadas en
UPAC (Barreto, 2012). Estas decisiones buscaron favorecer a los deudores del
sistema y regresar al ajuste del UPAC con base en la inflación exclusivamente.
Con sus fallos, sin embargo, “la estructura organizacional original de las CAV
deja de ser competitiva y las que sobreviven a la crisis se convierten en ban-
cos comerciales con activos diversificados” (Urrutia y Llano, 2006, p. 55). Y
el Congreso, a solicitud del Gobierno, expidió la Ley 546 de 1999, con una
156
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
nueva regulación para la financiación de vivienda en el país, la autorización
para la transformación de las corporaciones de ahorro y vivienda en bancos
comerciales, y la creación de la unidad de valor real (UVR) en reemplazo del
UPAC como unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda
con base exclusivamente en la variación del Índice de Precios al Consumidor.
El Gobierno, a través de Fogafin, intervino para reorganizar el sistema de crédito
hipotecario. Los activos y los pasivos del Banco Central Hipotecario, el banco
estatal especializado en la financiación de vivienda y al que en los setenta se
le autorizó la operación en UPAC, fueron trasladados a la corporación Grana-
horrar, con posterioridad a la oficialización de esta última en 199817. El Banco
Cafetero absorbió a la Corporación de Ahorro y Vivienda Concasa —de propie-
dad del grupo cafetero—, fue oficializado y se vendió a principios del siglo al
Banco Davivienda. Las otras corporaciones fueron absorbidas por los bancos
comerciales del grupo respectivo (Conavi por el Banco de Colombia, Colpatria
por el Banco Colpatria y Colmena por el Banco Caja Social) y la corporación
AV Villas se transformó en un banco comercial que forma parte del Grupo Aval.
F. La salida de la crisis de fin de siglo
Después de la contracción profunda de la economía en 1999, la salida de la
crisis fue más lenta que la de los años ochenta. Solamente hasta el 2003
la economía volvió a registrar un ritmo alto de crecimiento, un 4,5%, gracias
a la implantación del nuevo esquema de política monetaria y cambiaria desde
el último trimestre de 1999 y al choque positivo de confianza generado por
un nuevo gobierno en el 2002, lo cual contribuyó a reactivar la inversión y
el consumo.
Como lo describen en detalle Urrutia y Llano (2012), el manejo de la política
cambiaria a lo largo de 1999 incluyó la defensa del techo de la banda y una
devaluación del 9% de la misma, al término del primer semestre18. Desde este
último evento, el equipo técnico del Banco de la República comenzó a analizar
la conveniencia de eliminar la banda por considerar que esta se había gastado
17 En el 2005, Granahorrar —una corporación que había pertenecido al Grupo Grancolombiano— fue
adquirida por el Banco BBVA Colombia.
18 Según Urrutia y Llano (2012), la banda cambiaria se había adoptado en 1994, dejando atrás el régimen
de la tasa de cambio que fijaba diariamente el Banco de la República.
Carlos Caballero Argáez 157
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
como instrumento cambiario. Se consideró, sin embargo, que sería necesa-
rio obtener un aval del Fondo Monetario Internacional para el programa eco-
nómico gubernamental —negociar una facilidad “stand by”— para generar cre-
dibilidad en la política y tranquilizar a los bancos internacionales con respecto
al riesgo crediticio del país.
El 25 de septiembre de 1999 se eliminó la banda cambiaria y se permitió la flo-
tación libre de la tasa de cambio. En el comunicado divulgado por la junta del
Banco de la República se informó que en el día anterior habían finalizado “con
éxito las negociaciones con el Fondo Monetario y se acordaron las principales
metas fiscales, monetarias y de la balanza de pagos”. Igualmente que se había
“concertado con otros organismos multilaterales de crédito recursos adicio-
nales, con énfasis especial en la inversión social” (Urrutia y Llano, 2012, p. 35)
La eliminación de la banda cambiaria permitió dar un mayor grado de autono-
mía a la política monetaria, que no dependía ya de que el Banco de la República
estuviera obligado a comprar o a vender dólares a los precios establecidos por
la banda. Por lo mismo, a partir de 1999 la junta pudo poner en práctica un
esquema de “inflación objetivo” —de meta de inflación anual— bajo el cual la
tasa de intervención del Banco de la República en el mercado monetario se
convirtió en el instrumento de la política monetaria y en la referencia para las
tasas de interés de captación de depósitos por parte de los bancos comerciales.
El esquema de “inflación objetivo” y flotación de la tasa de cambio, que com-
pleta veinte años en el 2019, ha probado ser muy exitoso. Las tasas de interés
bajaron después de 1999, lo que contribuyó a la recuperación de la actividad
económica. Permitió ejecutar una política anticíclica en el 2008 y el 2009
cuando se desató la Gran Recesión internacional, lo que hizo posible que el PIB
mantuviera su expansión, si bien a un ritmo menor que el de los años ante-
riores. Y probó su efectividad al bajar abruptamente el precio internacional
del petróleo en el segundo semestre del 2014 y generar una devaluación del
60% en la tasa de cambio entre el 2014 y el 2015. Factor que, junto con una
sequía, dio lugar a un considerable incremento de la inflación, que alcanzó a
subir en doce meses a principios del 2015 a un nivel del 9% para descender
posteriormente y ubicarse muy cerca de la meta de inflación fijada por la junta
del Banco de la República al finalizar el 2018 (3, 18% vs. 3,0%).
Por otra parte, en el manejo de la crisis de fin de siglo, las autoridades recu-
rrieron, como en los años ochenta, a un arsenal amplio de medidas. Se declaró,
158
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
también, un Estado de “emergencia económica” que estuvo orientada funda-
mentalmente al alivio de los deudores hipotecarios y para financiar los apo-
yos contemplados en los decretos expedidos se introdujo una contribución de
carácter supuestamente “temporal” (en la actualidad sigue vigente y es más
alta que cuando se estableció) bajo la forma de un gravamen a las transac-
ciones financieras. Adicionalmente, se autorizó la emisión de títulos de capi-
talización de la banca pública, en grandes cuantías y con vencimiento en el
mediano plazo. Los recursos se encauzaron a través de Fogafin y se destinaron
a fortalecer patrimonialmente las entidades financieras y a aliviar a los deu-
dores hipotecarios.
La actuación del Banco de la República en la solución de esta crisis fue dife-
rente a la de los años ochenta. Como consecuencia de la expedición de la
Constitución de 1991 el banco solamente podía concentrarse en el otorga-
miento de apoyos de liquidez a la banca. Le correspondió entonces a Fogafin
la responsabilidad fundamental en el manejo de la crisis. Para ello respondió
a los clientes de las entidades que se liquidaron por la vía del seguro de depó-
sitos bancarios; reestructuró, capitalizó y manejó la banca pública; administró
los “alivios” a los deudores hipotecarios; “oficializó” entidades como Granaho-
rrar, la FES y la Corporación Financiera del Norte; compro cartera y extendió
apoyos de liquidez; suministró créditos a los accionistas de la banca privada
para financiar su capitalización; otorgó “capital garantía” a algunas entidades
y organizó un colector especializado, CISA, para comprar cartera y activos de
la banca pública y proceder a su liquidación.
La Superintendencia Bancaria se encontraba, a finales de los años noventa, en
mayor capacidad para enfrentar la crisis financiera. A raíz precisamente de los
problemas detectados en los años ochenta, los gobiernos realizaron esfuerzos
importantes para fortalecerla, dando énfasis a la supervisión in situ. En esta
oportunidad, procedió a intervenir bancos pequeños y a liquidarlos, lo mismo
que varias corporaciones financieras y compañías de financiamiento comer-
cial. Propició igualmente la limpieza de los balances, promovió y facilitó la
fusión de entidades financieras —muy engorrosos en los años ochenta— y de
cesión de activos y pasivos entre ellas. La Superintendencia fue además actor
principal en la reorganización de la banca estatal, “el cambio de mayor enver-
gadura en el perfil del sector bancario colombiano de la última parte del siglo
XX” (Caballero y Urrutia, 2006, p. 151).
Carlos Caballero Argáez 159
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
Después de dos años de arrojar pérdidas y de que, por consiguiente, la renta-
bilidad del activo del sistema financiero cayera del 1,75% en mayo de 1977
a -4,1% en noviembre de 1999, en el 2001 el conjunto del sistema registró
nuevamente utilidades y la calidad de la cartera comenzó a presentar una
mejoría, persistiendo la vulnerabilidad de la cartera hipotecaria. El número de
entidades se redujo de 147 en 1995 a 71 al finalizar el año 2000. Lo peor
de la crisis había pasado, aunque la recuperación plena del sistema financiero
tomaría algunos años más (Caballero y Urrutia, 2006, p. 151).
III. Reflexiones finales: algunas comparaciones
En el cuadro 1 presentamos una comparación esquemática de las medidas
(leyes, decretos, creación de instituciones, cambios de política, etc.) que toma-
ron las autoridades económicas y políticas frente a las dos crisis. Esta síntesis
permite comprender mejor lo que se aprendió y lo que tuvo que reorientarse en
cada uno de los casos. En esta sección trataré de proponer algunas reflexiones
finales sobre lo que aprendemos de esta comparación e invito al lector a pro-
fundizar en estos temas.
En los dos episodios de crisis económica y financiera de los últimos cuarenta
años sobresale el hecho de que ambos estuvieron precedidos por periodos de
ingresos apreciables de divisas por la vía de los créditos externos y de los flujos
de capital hacia el país. Estas bonanzas externas, con su euforia, se traduje-
ron en la profundización de la actividad financiera y en relajamiento de las
prácticas crediticias, por lo cual, al sobrevenir un hecho externo —tan lejos de
Colombia como pudo ser la moratoria de la deuda rusa en 1998—, y cerrarse
la entrada de capitales externos, cayó la demanda interna y los deudores
se vieron en dificultades para cumplir con sus obligaciones bancarias. Las
bonanzas externas y los auges del crédito no son duraderos, por lo que al ter-
minar “no solo destruyen intermediarios financieros sino que aquellos que
sobreviven frenan el crédito durante varios años”19.
De ahí la importancia de que el manejo macroeconómico en tiempos de bonanza
externa tenga en cuenta que el fenómeno es pasajero y ponga su atención en
evitar el desequilibrio fiscal y el de la cuenta corriente de la balanza de pagos.
19 Caballero y Urrutia 2006, p 16.
160
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
Es decir, que las autoridades logren ejecutar políticas anticíclicas resistiendo
las presiones políticas para ampliar el gasto público y, por el contrario, pro-
moviendo el ahorro. En los dos episodios, el de 1982 y el de 1998, el cierre del
crédito y la reversión de los flujos de capital se presentaron en coyunturas en
las cuales ambos déficits eran cuantiosos, lo cual trajo consigo recortes en los
gastos, devaluaciones de la tasa de cambio y elevación de las tasas de interés
internas. Las consecuencias no podían ser sino la caída de la producción, el
desempleo y la ampliación de la pobreza.
Ahora bien, es raro el caso de que los sistemas financieros se encuentren en
capacidad de afrontar choques externos como los que ocurren al cerrarse el
crédito externo, revertirse la dirección de los flujos de capital y devaluarse
la moneda. En el caso colombiano, la regulación y la vigilancia del sistema
financiero eran francamente precarios —casi que inexistentes— a finales de la
década de los setenta y principios de los ochenta. A pesar de que la Superin-
tendencia Bancaria se había creado en 1923, por el muy reducido tamaño de
los bancos, la poca profundización financiera (una baja relación cartera/PIB)
y la represión a la cual fue sometido por la política monetaria, nunca fue una
prioridad de los gobiernos reforzar la normatividad y la capacidad de regula-
ción y supervisión de las entidades financieras.
Cuadro 1. Comparación sobre el manejo de ambas crisis
Años
Ochenta Noventa
1Legislación
a) Declaratoria de emergencia
Sí. Decreto 2920 de 1982
(nacionalización Banco
del Estado)
Sí. Decreto 2336
de 1998 (varias
medidas, 2 ×
1.000)
b) Creación de entidades especiales Sí. Fogafin (Ley 117 de 1985) Sí. Fogacoop
c) Reestructuración económica
Circulares Superintendencia
Bancaria. Acuerdos
preconcordatarios
(Continúa)
Carlos Caballero Argáez 161
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
Cuadro 1. Comparación sobre el manejo de ambas crisis (continuación)
Años
Ochenta Noventa
2. El Banco de la República
a) Apoyos de liquidez en banca Sí Sí
b) Apoyos de solvencia (préstamos
directos a entidades intervenidas u
oficializadas).
Sí No
c) Préstamos a los accionistas de
las entidades financieras
Capitalización financiera
(Resolución 42de 1983 J. M.)
(Resolución 60 de 1984 J. M.)
Tasa reales negativas
No
d) Préstamos a accionistas empresa
sector real
Sí. Fondo de capitalización
empresarial (resoluciones 16
y 116 de 1983 J. M.)
No
e) Préstamos empresas sector real
Sí. Líneas sector textil y
siderúrgico contratistas
obras civiles
No
f) Alivio empresas endeudadas en
el exterior
Sí. Resolución 33 de 1984 J. M.
(subsidio cambiario) No
3. Fogafin
a) Seguro depósito No Sí
b) Oficialización entidades Sí. A partir de 1986 Sí
c) Préstamos accionistas entidades
financieras No Sí
d) Alivio deudores No Sí
e) Capitalización y manejo banca estatal No Sí
f) Capital garantía Sí Sí
g) Separación activos malos (CISA
en banca estatal) No Sí
4. Superintendencia bancaria
a) Intensidad de la regulación en la crisis Débil Fuerte
b) Liquidación entidades No muchas Muchas (13)
c) Promoción fusiones y reorganizaciones Débil Fuerte
d) Promoción cambio y propiedad
estructura Débil Fuerte (se liquida
la banca estatal)
5. Coordinación de políticas No se requería tanto: papel
protagónico del Banco de la
República
Necesaria por
la interacción de
varias entidades
Fuente: tomado de Caballero (2002, p. xxvi, cuadro 5).
162
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
Las crisis afectaron de diferente manera a las entidades financieras. La de los
ochenta impactó con fuerza a los bancos comerciales privados, en particular,
al Banco de Colombia pero, también, a aquellos que se habían convertido en
cabezas de grupos económicos. Visto desde el presente es difícil comprender
la manera en la cual algunos banqueros se lanzaron a realizar innovaciones y
operaciones financieras de altísimo riesgo y a contravenir las normas finan-
cieras y cambiarias, sin encontrar ningún tipo de freno ni en el Estado, ni en
la sociedad.
La crisis del fin de siglo resultó en la desaparición del sistema de ahorro en
valor constante, de las corporaciones de ahorro y vivienda, de los bancos esta-
tales, de un buen número de corporaciones financieras y de compañías de
financiamiento comercial, y de los bancos cooperativos. Esta crisis consolidó
el sistema financiero alrededor de los bancos comerciales
Aunque, como resultado de la crisis de los ochenta, la Superintendencia Ban-
caria se actualizó y en 1979 se creó la Comisión Nacional de Valores, que con
el tiempo se transformó en la Superintendencia de Valores y se fusionó con la
Bancaria, a finales de los años noventa fue evidente que el marco de la regu-
lación no se había adaptado “con la rapidez suficiente a la evolución del sis-
tema y, por ende, se quedó corto en lo referente a las exigencias de capital
de provisiones de cartera de los bancos” (Fogafin y Universidad Externado de
Colombia (2009, pp. 82-83). De tal manera que
el sistema financiero de finales de los años noventa no estaba pre-
parado para afrontar situaciones económicas adversas. A ello contri-
buían, entre otros factores. La precariedad de la normatividad y los
problemas de gestión tanto de los intermediarios financieros como
del órgano que debía llevar a cabo la tarea de supervisión. (Fogafin y
Universidad Externado de Colombia (2009, p. 83)
Un cambio institucional fundamental fue la creación del Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras (Fogafin), en diciembre de 1985. No solamente
la nueva entidad fue clave para resolver el problema del Banco de Colombia y
de los otros bancos oficializados en la crisis de los años ochenta sino que des-
empeñó un papel crucial en la solución de la crisis de los noventa. De hecho,
Fogafin reemplazó al Banco de la República en el tipo de medidas que el banco
se vio forzado a adoptar en los años ochenta para mantener con vida algunos
Carlos Caballero Argáez 163
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
bancos y que en los noventa, con su nuevo régimen constitucional y legal,
el banco no podía efectuar. La capitalización de las entidades a fines del siglo,
después de su oficialización, corrió por cuenta de Fogafin y, cuando estas se
sanearon y recuperaron su viabilidad, fue Fogafin el que organizó su privati-
zación. Es muy interesante, además, que el Banco de la República ha “limitado
la extensión de su intervención en la economía” lo cual consolidó su repu-
tación en lo corrido del siglo XXI20.
Por las reformas y las lecciones aprendidas desde fines del siglo anterior, en
la actualidad el sistema financiero colombiano se encuentra en una posición
más sólida y está mejor preparado para enfrentar choques externos. Hay un
adecuado nivel de capitalización de los bancos y la gestión en las entidades
es más profesional que en el pasado. A inicios de febrero del 2019 la superin-
tendencia reglamentó la Ley de Conglomerados aprobada por el Congreso en
el 2017 para ejercer la supervisión de las compañías holding de las cuales se
desprenden innumerables filiales de los grupos financieros, incluyendo, desde
luego, los bancos comerciales. Un paso trascendental, si se tiene en cuenta
la concentración en la propiedad del sistema en la actualidad, en donde tres
grupos económicos (Bancolombia, Aval y Davivienda) detentan el 65% de los
activos bancarios.
La crisis económica mundial del 2008 y el 2009 resultó, además, en más y
mejores normas de “capital adecuado” de los intermediarios financieros en
buena parte del mundo y en que las autoridades —los bancos centrales y los
órganos de supervisión— tengan más conciencia de los riesgos inherentes a
los negocios financieros como consecuencia de la globalización, de los avances
tecnológicos y de la sofisticación del conocimiento y las técnicas financieras.
Referencias
1. Avella, M. (2007). El acceso de Colombia al financiamiento externo
durante el siglo XX. En J. Robinson y M. Urrutia, Economía colombiana
del siglo XX: un análisis cuantitativo. Bogotá: Fondo de Cultura Econó-
mica, Banco de la República.
20 De acuerdo con Urrutia y Llano (2012, p. 171): “la Junta del Banco de la República interviene mucho
menos que en el pasado en el manejo del sector financiero. Se han reducido los cambios en los encajes,
los controles administrativos a las tasas de interés y el crédito, y la reglamentación cambiaria”.
164
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
2. Banco de la República. (1999a). Informe adicional de la Junta Directiva
al Congreso de la República, octubre.
3. Banco de la República. (1999b). Antecedentes de la recesión y estrategia
de reactivación. Revista del Banco de la República, mayo, 5.
4. Barreto, F. (2012). La crisis del sistema UPAC como crisis social y su
dimensión jurídica: política, regulación y neoconstitucionalismo. En M.
Urrutia y J. Llano, Los actores en la crisis económica de fin de siglo (pp.
126-132). Ediciones Uniandes, Bogotá
5. Caballero, C. (1987). 50 años de economía. De la crisis del treinta a la
del ochenta. Bogotá: Asociación Bancaria de Colombia.
6. Caballero, C. (1988). La experiencia de tres bancos colombianos en
Panamá. Coyuntura Económica, XVIII(1).
7. Caballero, C. (2002). Una perspectiva de las crisis de los años ochenta
y noventa en Colombia. En M. A. Arbeláez, H. J. Cadena, M. M. Carras-
quilla y S. Zuluaga, Crisis financiera y respuestas de política. Bogotá:
Fedesarrollo, Alfaomega.
8. Caballero, C., & Urrutia, M. (2006). Las crisis financieras del siglo XX. En
C. Caballero y M. Urrutia, Historia del sector financiero colombiano en
el siglo XX. Ensayos sobre su desarrollo y sus crisis. Bogotá: Asociación
Bancaria de Colombia, Norma.
9. Fogafin y Universidad Externado de Colombia. (2009). Crisis financiera
colombiana en los años noventa, origen, resolución y lecciones institu-
cionales. Fondo de Garantias de Instituciones Financieras. Bogotá.
10. Junguito, R., Caballero, C. (1978). La otra economía. Coyuntura Econó-
mica, VIII(4).
11. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (1985). Memoria del Ministro
de Hacienda, julio 1984-septiembre de 1985. Publicación del Banco de
la República, Bogotá.
Carlos Caballero Argáez 165
DESARRO. SOC. 82, BOGOTÁ, PRIMER SEMESTRE DE 2019, PP. 133-166, ISSN 0120-3584, E-ISSN 1900-7760, DOI: 10.13043/DYS.82.5
12. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (1987). Memoria de Hacienda
1986, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Bogotá: Imprenta
Nacional.
13. Ortega, F. J. (1981). Notas sobre la reciente evolución económica e
institucional del sector financiero. En Asociación Bancaria de Colombia,
Aspectos relevantes del sector financiero (p. 63). Banca 81. XIX Conven-
ción Bancaria y de Instituciones Financieras, octubre.
14. Reinhart, C. M., & Rogoff, K. (2009). This time is different. Eight centuries
of financial folly. Princeton: Princeton University Press.
15. Urrutia, M. (2002). Una visión alternativa: la política monetaria y cambiaria
del Banco de la República en la última década, Banco de la República,
Subgerencia de Estudios Económicos. Borradores de Economía, 207.
16. Urrutia, M., & Llano, J. (2012). Los actores en la crisis económica de fin
de siglo. Bogotá: Ediciones Uniandes.
17. Volcker, P. A., & Harper, Ch. (2018). Keeping at it. The quest for sound
money and good government. New York: Public Affairs.
18. Wolf, M. (2004), Why globalization works. Yale University Press.
19. Wolf, M. (2018). Cómo evitar la próxima crisis financiera. Financial
Times, separata en Portafolio, 13 y 14 de octubre, 10-11.
