Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 14 de 2017 Senado
por medio de la cual se fortalece la Política Criminal y Penitenciaria en Colombia y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D. C., 14 de septiembre de 2017
Doctor
ROOSEVELT RODRÍGUEZ RENGIFO
Presidente Comisión Primera Constitucional del Senado de la República
Ciudad
Asunto: Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 014 de 2017 Senado, por medio de la cual se fortalece la Política Criminal y Penitenciaria en Colombia y se dictan otras disposiciones.
Apreciado Presidente:
En cumplimiento del honroso encargo encomendado por la Mesa Directiva, atentamente me permito rendir informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera del honorable Senado de la República al Proyecto de ley número 14 de 2017 Senado, ¿por medio de la cual se fortalece la Política Criminal y Penitenciaria en Colombia y se dictan otras disposiciones¿, en los siguientes términos:
DE LA NO ACUMULACIÓN DEL PROYECTO DE LEY 87 DE 2017
El 5 de septiembre de 2017 fue remitido por la Secretaría de la Comisión Primera, el Proyecto de ley número 87 de 2017, por medio de la cual se establecen mecanismos para mejorar las condiciones del sistema carcelario y penitenciario de Colombia, de autoría de la Senadora Nidia Marcela Osorio para que conforme a los artículos 151 y 152 de la Ley 5ª de 1992 se dé la acumulación de proyectos.
Ahora bien, respecto de la acumulación de los dos proyectos, el ponente se permite aclarar que sin desconocer la importancia de este proyecto y teniendo de presente la jurisprudencia de la Corte Constitucional donde ha manifestado que si bien ¿la acumulación legislativa no solo no constituye uno de los presupuestos esenciales en el proceso de formación de una ley ¿artículo 157 C.P.¿, sino que además las normas de la Ley 5ª de 1992 ¿artículos 151 y 152¿ que se refieren a la materia, la consagran como una facultad potestativa del ponente inicial¿¿. Sentencia C-072 de 1995.
En ese orden de ideas, el suscrito ponente considera que el Proyecto 87 de 2017 se tramite por separado y por tanto no se acumule al 14 de 2017, y la justificación no es otra que si bien el proyecto de ley cuenta con un propósito loable que impulsa la vinculación del sector privado en la superación del estado de cosas inconstitucional, sin embargo, se prefiere que las normas que regulan el trabajo penitenciario en el proyecto de ley del Ministerio de Justicia estén aprobadas y decantadas con el fin de tener un panorama más claro, en el que las propuestas, como la planteada en el Proyecto de ley número 87/17 S, estén armonizadas y concuerdan con aquellas, evitando contradicciones o ajustes sin contar con el soporte normativo suficiente.
Igualmente, se considera oportuno, primero, contar con la evaluación fiscal de las medidas allí sugeridas, como es el caso de la propuesta de ¿deducir de su renta hasta el 100% del valor de la remuneración pactada a los internos vinculados¿, así como las ventajas comparativas en licitaciones públicas.
Finalmente, nos preocupa que al ser un proyecto que regula disposiciones fiscales y exención de impuestos, su trámite tenga vicios de forma por no ser discutido en Comisión Tercera, según las competencias asignadas a la misma.
I. ANTECEDENTES DEL PROYECTO
En los últimos años, el Ministerio de Justicia y del Derecho ha liderado una importante reflexión en torno a la política criminal y penitenciaria en el país. En el año 2011, este Ministerio impulsó la creación de la Comisión Asesora de Política Criminal como una iniciativa que reunió a expertos y académicos para realizar sus aportes teóricos con relación al tipo de política que debía construirse en el país. Producto de este trabajo, se presentó un informe en el año 2012, y una de las principales conclusiones fue que en Colombia no existe una política criminal coherente ni articulada con el sistema penitenciario y carcelario, lo que ha sido el detonante para que este sistema se encuentre en permanente crisis.
La preocupación por la política criminal también se ha evidenciado en importantes pronunciamientos de la Corte Constitucional donde se comparten y recogen las principales conclusiones de la Comisión Asesora de Política Criminal y se ordena a los actores involucrados con dicha política aunar los esfuerzos administrativos y legislativos necesarios con el fin de mitigar la vulneración de derechos de las personas privadas de la libertad. Más aún, la Corte Constitucional consideró en las sentencias recientes mediante las cuales declaró nuevamente en Colombia un estado de cosas inconstitucional en las cárceles, que la desarticulación de los actores y su dispar forma de entender y ejecutar la política criminal han generado una desarmonía entre las tres fases de la política ((i) preventiva y de definición legislativa; (ii) de investigación y judicialización, y (iii) de ejecución de la pena).
En la sentencia T-762 de 2015, la Corte fijó los fundamentos mínimos que deben gobernar la política criminal del Estado colombiano para que sea concordante con la Constitución Política y los compromisos internaciones del Estado en materia de derechos humanos, a través del estándar constitucional mínimo que debe cumplir una política criminal respetuosa de los derechos humanos. Entre ellos, cabe destacar, por su relación directa con este proyecto de ley: i) la fundamentación empírica que debe guiar cualquier intervención legislativa, administrativa o judicial en materia penal; ii) la coherencia entre las fases de la política criminal y las distintas medidas que se tomen; iii) el uso del derecho penal como última medida del Estado para hacer frente a los conflictos entre las personas; iv) la racionalidad del uso de la prisión y el incentivo de medidas distintas a la misma; v) la política criminal debe buscar como fin primordial la resocialización de los condenados, y vi) la política criminal debe proteger los derechos humanos de las personas privadas de la libertad.
Entre las medidas que en esta línea se han impulsado desde las distintas instancias de la política, cabe mencionar: i) la expedición de la Ley 1709 de 2014, donde se reconocen a nivel legal los derechos de las personas privadas de la libertad y se promueven medidas para reducir el hacinamiento carcelario; ii) las leyes 1760 de 2015 y 1786 de 2016, sobre racionalización de la detención preventiva; iii) la expedición de la Ley 1826 de 2017, sobre procedimiento penal abreviado y acusador privado; iv) la puesta en marcha del Fondo Nacional de Salud para las Personas Privadas de la Libertad; v) la entrada en vigencia del nuevo reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario; vi) la conformación del Comité de Información para la política criminal, que tiene por objeto la consolidación del sistema de info rmación de esta política, entre otros.
Continuando con esta visión de la política, en esta ocasión ponemos a consideración del honorable Congreso de la República un paquete normativo que tiene tres ejes principales: el primero trae reformas necesarias para mejorar el funcionamiento del sistema penitenciario y carcelario; el segundo, iniciativas para fortalecer la articulación institucional de la política; el tercero hace una revisión a la parte especial del Código Penal con el objetivo de depurar la tipificación de algunas conductas.
a) CONCEPTO FAVORABLE CONSEJO SUPERIOR DE POLÍTICA CRIMINAL Y CONCERTACIÓN DEL PROYECTO DE LEY
Cabe destacar que este proyecto de ley fue elaborado por el Consejo Superior de Política Criminal a partir de la iniciativa del señor Ministro de Justicia y del Derecho, doctor Enrique Gil Botero, y del Fiscal General, doctor Néstor Humberto Martínez.
En tal sentido, cuenta con su concepto favorable en los siguientes términos:
El Consejo Superior de Política Criminal, de acuerdo con los comentarios presentados previamente, emite un concepto favorable a la iniciativa bajo examen. La propuesta es conveniente y brinda insumos para el fortalecimiento de la política criminal bajo una perspectiva integral, encaminada a brindar soluciones a las problemáticas que aquejan el sistema penal oral acusatorio y el sistema penitenciario, atendiendo a una política criminal propia de un Estado social y democrático de derecho.
II. S ÍNTESIS DEL PROYECTO
El proyecto que se presenta a consideración está encaminado a reformar los Códigos Penitenciario y Carcelario; Penal, y de Procedimiento Penal, y contiene otras disposiciones con miras a fortalecer la política criminal y penitenciaria como uno más de los mecanismos que se ha puesto en marcha con el objetivo de racionalizar la política criminal y superar el estado de cosas inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario.
La propuesta recoge algunos de los principales problemas que se pueden presentar en distintas áreas de la política criminal y dentro del sistema correspondiente, abarcando los siguientes aspectos:
i) Reformas para mejorar el funcionamiento del sistema penitenciario y carcelario
En este ámbito, se proponen reformas orientadas a armonizar algunos aspectos relativos a la ejecución de las sanciones penales que, a pesar de haber sido abordadas en la Ley 1709 de 2014 en alguna medida, deben potenciarse con base en un análisis del contexto, el agotamiento del alcance de muchas de las medidas propuestas en dicha reforma y el funcionamiento actual del sistema penal. Los ajustes mencionados son los siguientes:
1. Armonización de medidas alternativas al encarcelamiento
El proyecto de ley propone una integral revisión y reforma del régimen de los subrogados penales, redención de la pena y beneficios administrativos, mediante los cuales se busca integrarlo con los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad; la progresividad del tratamiento penitenciario y la reinserción social como objetivo fundamental de la etapa de la ejecución de las penas en nuestro sistema jurídico. En ese contexto, se proponen intervenciones en varios...
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