Sentencia de Tutela nº 1029/08 de Corte Constitucional, 17 de Octubre de 2008

1.1. Pretensión.

J.E.J.H.C.Q., a través de apoderado, demandó de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso (CP, art. 29) -al considerar configurado un defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente judicial-, a la igualdad de trato jurídico (art, 13 Superior), a la reparación integral (art. 94 C.P.) y los principios de confianza legítima (art. 83 C.P.) y de interpretación más favorable de las normas laborales (art. 53 C.P.), tras el rechazo de plano[1] de la petición de amparo que presentó el actor ante el Consejo de Estado, y con fundamento en lo dispuesto por el Auto 04 de 2004 de la Corte Constitucional.[2]

A juicio del actor, esos derechos fueron vulnerados por la Sección Segunda Subsección "A" de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (sentencia del 27 de octubre de 2005)[3], en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el demandante, por cuanto se desconoció un precedente de la Sala Plena del Consejo de Estado y se aplicó la tesis mayoritaria de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esa Corporación al ordenar a la Nación - Consejo Superior de la Judicatura, descontar del valor de la condena (sueldos, prestaciones sociales y demás emolumentos que haya dejado de percibir desde el día en que fue desvinculado del servicio hasta cuando sea efectivamente reintegrado ) las sumas percibidas por el actor por concepto del desempeño de otros cargos oficiales.

En consecuencia, solicita dejar sin efecto todo el numeral 6º de la Sentencia de la Sección Segunda Subseccion "A" de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado proferida el 27 de octubre de 2005[4].

1.2 Fundamentos de la Pretensión

1.2.1. Defecto sustantivo

Estima el actor que la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado que aplica la ''tesis" de los descuentos a la condena por concepto de reintegro, incurre en defecto sustantivo. En su criterio, el numeral 6° de dicha providencia es producto de la aplicación de normas jurídicas inexistentes, pues no hay en el ordenamiento jurídico colombiano una disposición que establezca que de los dineros que tienen origen en el restablecimiento del derecho, con ocasión de un reintegro a un empleo público, deban ser descontados aquellos recursos que el servidor público haya recibido como retribución al trabajo desempeñado al servicio del Estado.

1.2.2. Desconocimiento del precedente

Reconociendo fuerza normativa a la regla jurisprudencial contenida en la ratio decidendi de la Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de agosto 28 de 1996 (Consejero ponente: C.A.O.G., radicación numero: S-638. Actor: G.M.V.C., ha de entenderse que dicha providencia contiene la doctrina probable en relación con la improcedíbilidad de ordenar descuentos a las condenas con ocasión de un reintegro de un servidor público a un empleo. Esta posición no ha sido modificada por la Sala Plena del Consejo de Estado, por lo cual la regla jurisprudencial que surge de la providencia citada constituye la posición de esa Corporación relativa a los descuentos de las condenas, en los casos de reintegro de servidores públicos a su empleo.

1.2.3. Violación del derecho a la igualdad.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, al aplicar una regla jurisprudencial diferente a la fijada por la Sala Plena de esa Corporación en la sentencia del 28 de agosto de 1996, vulneró el derecho fundamental a la igualdad.

1.2.4. Violación del derecho a la reparación integral.

Practicar esos descuentos ordenados en el numeral 6° de la sentencia cuestionada merma ostensiblemente el derecho del demandante a ser reparado integralmente y limita el restablecimiento de los derechos que fueron vulnerados por la Administración, “llegando al extremo de liberar al agente del Estado de responsabilidad patrimonial frente a una eventual acción de repetición (art. 90 C.P.)”.

1.2.5. Violación de los principios de confianza legítima e interpretación más favorable de las normas laborales.

Señala que para el 22 de julio de 1999, fecha en que el demandante interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, la regla jurisprudencial sobre los descuentos ya había sido definida por el Consejo de Estado en la Sentencia de la Sala Plena de agosto de 1996, por lo cual la aplicación de la "tesis mayorítaría de la Sala” evidencia una lesión a este principio, en tanto con la sentencia parcialmente cuestionada se desconoció la expectativa legítima del demandante en el sentido que su caso sería decidido conforme a la orientación jurisprudencial que había definido el Consejo de Estado en Sala Plena.

Por otra parte el artículo 53 Superior dispone una cláusula de interpretación constitucional que han de observar todos los operadores jurídicos, incluyendo a los Consejeros de Estado, según la cual en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del Derecho debe resolverse en el sentido de favorecer al trabajador. Por tal razón dado que las diversas interpretaciones generan duda en la aplicación de las fuentes formales del derecho esa duda debió resolverse a favor del servidor público.

2. Hechos relevantes y medios de prueba

   2.1. Sentencia proferida por la Sección Segunda Subseccion "A" de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 27 de octubre de 2005[5].

   2.2 Providencia del 23 de julio de 2007 expedida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado donde señala que en escrito presentado el 11 de julio de 2007 el demandante presentó acción de tutela contra la Sentencia proferida por la Sección Segunda Subseccion "A" de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 27 de octubre de 2005, solicitud de amparo que rechaza por improcedente en tanto no procede la tutela contra providencias judiciales.[6].

   2.3 Ante el rechazo de plano[7] de la petición de amparo que presentó el actor ante el Consejo de Estado y con fundamento en lo dispuesto por el Auto 04 de 2004 de la Corte Constitucional, el señor J.E.J.H.C.Q., a través de apoderado, solicitó a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá protección a sus derechos fundamentales[8], demanda que fue repartida el 18 de enero de 2008[9].

   2.4 Providencia del 21 de enero de 2008 mediante la cual la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá remite el expediente al Consejo de Estado por competencia.[10]

3. Providencias de instancia

   3.1. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado mediante providencia del 5 de febrero de 2008 rechazó la solicitud de amparo por considerar que “al haberse instaurado esta acción por el mismo actor en contra de esta Corporación, por los mismos hechos e idénticas pretensiones que la anterior, debe la Sección Cuarta rechazarla de plano”[11].

   3.2. Inconforme con la decisión adoptada el demandante la impugnó.

   3.3. En providencia del 6 de marzo de 2008 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la decisión adoptada el 5 de febrero de 2008[12], acogiendo los lineamientos allí planteados.

1. Competencia

   La Sala es competente para la revisión del caso, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, en cumplimiento del Auto 100 de 2008 y el Auto del 8 de julio de 2008 de la Sala de Selección de Tutela No. siete (7) de la Corte Constitucional.

2. Problema jurídico

   Corresponde a la Sala determinar si la Sección Segunda Subseccion "A" de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (sentencia del 27 de octubre de 2005)[13], en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el demandante, vulneró los derechos fundamentales de éste al debido proceso (art. 29 Superior) al configurarse un defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente; a la igualdad de trato jurídico (art, 13 Superior); a la reparación integral (art. 94 C.P.); y los principios de confianza legítima (art. 83 C.P.) y de interpretación más favorable de las normas laborales (art. 53 C.P.).

   Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio del alcance del Auto 100 de 2008 y las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales en la jurisprudencia constitucional, en especial la relativa a la inmediatez, para luego entrar a estudiar el caso concreto.

   2.1. Alcance del Auto 100 de 2008

   Mediante el Auto 100 de 2008, la Corte Constitucional reiteró lo dicho en el Auto 004 de 2004 respecto a la imposibilidad de que la respectiva “Sala de Selección disponga lo pertinente sin que las tutelas hubieren surtido el trámite propio de las instancias”.

   Por otra parte, ante la negativa de la admisibilidad de tutelas contra providencias judiciales mediante AUTOS cuya denominación ha llevado a suponer que no constituyen “un fallo que suscite la competencia de la Corte Constitucional en materia de revisión de sentencia de tutela”, ésta Corporación mediante el Auto 100 de 2008 consideró que “de la lectura atenta de esas providencias se desprende que se trata de una de las ‘decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales’ a la que se refiere el numeral 9) del artículo 241 de la Constitución Política, pues desde el punto de vista material, equivale a un fallo mediante el cual se declaró absolutamente improcedente la acción de tutela. En esa medida la providencia referida debe ser sometida al trámite fijado para el proceso de selección de los fallos de tutela en la Corte Constitucional, con la finalidad que la Sala de selección correspondiente pueda ejercer sus competencias y adoptar una decisión sobre su selección para revisión”.

   En virtud de lo anterior en el citado Auto, la Corte Constitucional fijó las siguientes opciones a favor del tutelante a quien se hubiese negado la acción mediante auto:

   (i) “acudir a la regla fijada en el Auto 04 del 3 de febrero de 2004, es decir, presentar la acción de tutela ante cualquier juez (unipersonal o colegiado) o incluso ante una corporación judicial de la misma jerarquía de la Corte Suprema de Justicia; o

   (ii) solicitar ante la Secretaría General de la Corte Constitucional, que radique para selección la decisión proferida por la Corte Suprema de Justicia en la cual se concluyó que la acción de tutela era absolutamente improcedente, con el fin de que surta el trámite fijado en las normas correspondientes al proceso de selección. Para este efecto, el interesado adjuntará a la acción de tutela, la providencia donde se plasmó la decisión que la tutela era absolutamente improcedente, así como la providencia objeto de la acción de tutela”.

   Consecuencia de lo dicho anteriormente es que corresponde a la Corte realizar la revisión de esos fallos, una vez seleccionado para revisión de la Corte Constitucional un proceso de tutela en el que se ha denegado el amparo, en tanto esta decisión se asimila a una providencia que declara improcedente la acción.

   2.2. Las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales en la jurisprudencia constitucional.

   Como lo ha reiterado la jurisprudencia la procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales es de carácter excepcional y para que se configure es preciso que se cumplan las siguientes condiciones:

   1. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional...

   2. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable...

   3. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración...

   4. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora...

   5. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible....

   6. Que no se trate de sentencias de tutela.

   Además de los anteriores requisitos generales, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de causales especiales de procedibilidad, que deben quedar plenamente demostradas y constitutivas de: a. Defecto orgánico, b. Defecto procedimental absoluto, c. Defecto fáctico, d. Defecto material o sustantivo, f. Error inducido, g. Decisión sin motivación, h. Desconocimiento del precedente, i. Violación directa de la Constitución[14].

   2.3. La inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.

   La posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo y la inmediatez en la protección de los derechos fundamentales que se invocan como violados ha sido abordada por la Corte en forma reiterada a partir de la Sentencia SU-961 de 1999[15] donde se precisó:

   “La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.

   Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción”[16].

   Al evolucionar el concepto de inmediatez la Corte estableció algunos aspectos que deberían tomarse en cuenta al establecer la oportunidad en la presentación de una solicitud de amparo así:

   “La Corte Constitucional en otras oportunidades ha fijado la regla según la cual la tutela debe interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad del término no se ha establecido a priori, sino que serán las circunstancias del caso concreto las que la determinen. Sin embargo, se ha indicado que deben tenerse en cuenta algunos factores para analizar la razonabilidad del término: 1) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados”[17]

   El desarrollo jurisprudencial que en materia de tutela contra providencias judiciales ha realizado esta Corporación tiene entre otros fundamentos tanto la protección de los derechos fundamentales como “el respeto por los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía funcional de los jueces los cuales involucran un mandato de intangibilidad prima facie de las decisiones judiciales. Estos propósitos constitucionales se concretan en la existencia de un régimen férreo de procedibilidad de la acción de tutela en materia de control de la actividad judicial, lo que implica en términos prácticos una exigencia de especial disciplina al momento de valorar y aplicar las causales generales y especiales de procedibilidad en los casos concretos”[18].

   La razonabilidad del término para presentar la acción de tutela implica que cuando el lapso transcurrido entre la presunta vulneración del derecho y la petición de amparo es significativo atendiendo las circunstancias del caso concreto[19], “resulta claramente desproporcionado un control constitucional de la actividad judicial, por la vía de la acción de tutela”[20].

   Para la Corte la inmediatez como exigencia jurisprudencial para la procedibilidad del amparo frente a providencias judiciales implica que “es improcedente la acción de tutela contra actuaciones judiciales cuando el paso del tiempo es tan significativo, que es irrazonable y desproporcionado un control constitucional de la actividad judicial por la vía de la acción de tutela[21]. Desde esta perspectiva, es necesario interponer la acción de tutela contra providencias judiciales tan pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho. Permitir un excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una reclamación constitucional, puede afectar significativamente además la seguridad jurídica, por lo que la inmediatez es claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la tutela contra providencias judiciales”[22].

   La relevancia de la oportunidad como requisito de procedibilidad de la acción de tutela se ha resaltado tratándose de la impugnación de providencias judiciales, porque no puede mantenerse en vilo la seguridad jurídica derivada de la firmeza de las decisiones judiciales. De esta manera, si bien de manera excepcional cabe la tutela contra providencias judiciales cuando se comprueba que en ellas se ha incurrido en una vía de hecho, la naturaleza del defecto que en esos casos abre la vía al amparo “exige que el mismo se solicite de inmediato, sin que resulte admisible que las partes afectadas dejen transcurrir pasivamente el tiempo para acudir, después de un lapso razonable, a cuestionar la actuación judicial y solicitar que la misma sea nuevamente revisada. Esa inacción de las partes, a menos que tenga una explicación suficientemente fundada, es denotativa de la ausencia de un perjuicio que exija el remedio inmediato a cuya provisión se ha previsto la acción de tutela[23].

   Esta Sala, recogiendo la regla jurisprudencial de la Corte expresó en reciente providencia:

   “Ahora bien, la inmediatez, como segunda exigencia general de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, es una figura que se relaciona con el paso del tiempo entre la solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de derechos fundamentales. Como su nombre lo indica, se exige que la tutela se presente en un lapso de tiempo razonable luego de la última decisión judicial, con el propósito de que se garantice la inminencia de la protección constitucional que se invoca y la seguridad jurídica. De hecho, permitir que entre una reclamación constitucional y la supuesta afectación judicial medie un periodo de tiempo desmedido, no sólo desvirtúa la necesidad de la protección judicial inmediata y del perjuicio irremediable que se alega, sino que además hace irrazonable y desproporcionado un control constitucional de la actividad judicial por la vía de tutela[24] frente a decisiones judiciales consolidadas.

   Por ende quien solicite la protección de sus derechos por esa vía, debe interponer la acción de tutela contra providencias judiciales tan pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o en un plazo prudencial justificado, porque de lo contrario la urgencia y necesidad de la protección por vía de tutela queda en entredicho. La inmediatez resulta ser una exigencia ineludible en la procedencia de la tutela contra providencias judiciales[25], que permite promover y no desvirtuar, la seguridad jurídica del ordenamiento” [26].

   Corresponde pues a la Sala determinar en el caso concreto la existencia o no de los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

3. El caso concreto

   3.1. Hechos probados

   En el asunto propuesto, esta plenamente demostrado que:

   La providencia objeto de la acción de tutela fue dictada por la Sección Segunda Subseccion "A" de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 27 de octubre de 2005 (numeral 2.1). La solicitud de amparo fue presentada ante el Consejo de Estado el 11 de julio de 2007 (numeral 2.2)

   3.2. Razón jurídica de la decisión.

   Se encuentra en el expediente que el actor agotó los mecanismos de defensa a su disposición al apelar la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, por cuanto las razones que invoca en la tutela no proceden como causales del recurso de revisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo. Tampoco resultaba aplicable el recurso extraordinario de Súplica, en tanto la sentencia de la Sección Segunda Subseccion "A" de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado fue proferida con posterioridad al 28 de abril de 2005, fecha de entrada en vigencia de la Ley 954 de 2005 que derogó el artículo 194 del citado Código, donde se establecía la procedencia de éste recurso.

   Comprobada la existencia de este requisito de procedibilidad es necesario establecer si la acción fue incoada en forma oportuna según la regla jurisprudencial reiterada por esta Corporación.

   Al respecto, la Sala observa que no obra en el expediente prueba alguna que permita concluir la razonabilidad o proporcionalidad del lapso transcurrido entre la fecha de la sentencia del Consejo de Estado que se acusa (octubre 27 de 2005) y aquella en que se interpuso la acción de tutela (11 de julio de 2007), por lo cual mal podría considerarse pertinente la reapertura del debate procesal.

   Adicionalmente esta Corporación ha manifestado que la acción de tutela no fue concebida como una instancia adicional ni como un recurso extraordinario para la solución de controversias definidas mediante los procedimientos legales pertinentes, y que han adquirido su firmeza mucho tiempo antes de que se haya optado por solicitar un amparo del que no puede predicarse la inmediatez requerida como condición para la protección impetrada, ni se ha comprobado la justificación de la tardanza para presentar la demanda.

   6.3. Conclusión:

   Al no acreditarse para el caso la inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales las decisiones de improcedencia de serán confirmadas.

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,