Sentencia de Tutela nº 866/02 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 2002

La señora M.P.G. interpuso acción de tutela contra la Universidad Industrial de Santander y el Instituto de Seguros Sociales Seccional Santander por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad social, a la igualdad, petición y a la protección a la tercera edad, en razón de que ninguno de los demandados se ha pronunciado de fondo con respecto al reconocimiento definitivo de la pensión de vejez a la que alega tener derecho.

Sus argumentos son los siguientes:

L. en la Universidad Industrial de Santander desde el primero de mayo de 1966 hasta el 26 de abril de 1969 en el cargo de secretaria, y posteriormente ha venido aportando para pensión al I.S.S. en forma ininterrumpida hasta la fecha; indica que el 8 de marzo de 2001 presentó ante el Instituto de Seguros Sociales Seccional Santander una solicitud de reconocimiento de pensión de vejez, pues de acuerdo con la legislación laboral ya cumple con los requisitos para acceder a la prestación. No obstante lo anterior, desde la fecha de la petición no ha obtenido respuesta alguna, por lo que en repetidas ocasiones se ha dirigido al centro de atención al pensionado del I.S.S., donde le informaba sobre todos los pasos que debían surtirse, pero nada relacionado con el otorgamiento efectivo de la pensión, la única razón que le proporcionan es que el procedimiento de cuota parte fue reemplazado por el de bono pensional, y que hasta tanto sea reconocido el bono pensional esa entidad no asume el pago de pensión.

Señala que toda esa situación afecta sus derechos, pues cuenta con 56 años de edad, costea la educación de tres hijos suyos, y debe pagar obligaciones como impuestos y demás gastos familiares.

Agregó que el I.S.S. solicitó a la Universidad Industrial de Santander la liquidación provisional del bono pensional para así efectuar el reconocimiento de la pensión, pero pasados cuatro meses la Universidad contestó que no procede la emisión del bono, pues este sólo se expide a los servidores públicos que se trasladaron al ISS con posterioridad a la Ley 100 de 1993.

Solicita en consecuencia se ordene al Instituto de Seguros Sociales Seccional Santander el reconocimiento efectivo de su pensión de vejez, y a la Universidad Industrial de Santander la expedición a favor del I.S.S. del bono pensional a que tiene derecho.

Por su parte la Universidad Industrial de Santander en oficio dirigido a la Sala Civil del Tribunal Superior de B., informó que la señora P.G. laboró en esa entidad desde mayo de 1966 hasta abril de 1969, y durante este tiempo no cotizó para obtener la pensión de jubilación, por cuanto la Universidad Industrial tenía a cargo la liquidación y pago de la pensión de jubilación de sus empleados.

El Instituto de Seguros Sociales Seccional Santander, en oficio dirigido a la Sala Civil del Tribunal Superior de B., indicó que la cuota parte solicitada por la Universidad Industrial de Santander no es legalmente procedente, pues de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de pensiones de vejez a la fecha no se cobran cuotas parte, sino se tramitan con la emisión y pago de bono pensional, situación que se informó a la universidad. Agregó que de acuerdo con el Régimen de Transición estipulado en el artículo 367 de la Ley 100 de 1993, y en aplicación al Decreto 758 de 1990, aprobado por el acuerdo 049 de 1990, la demandante no cumple con los requisitos para acceder a la pensión, pues la citada normatividad exige contar con 500 semanas en los últimos 20 años anteriores a las edades mínimas requeridas, es decir, entre los 35 y los 55 años de edad, y la demandante cuenta con apenas 447 semanas cotizadas al ISS en los 20 años anteriores.

La Sala Civil del Tribunal Superior de B., en sentencia de febrero 21 de 2002 negó el amparo solicitado por la señora M.P.G., considerando al respecto que lo que pretende la actora es controvertir la Resolución No. 0023 de 2002 que resolvió materialmente su petición; por lo que, en su entender, tratándose de un acto administrativo, la afectada puede incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra esa Resolución, toda vez que la tutela no es el medio idóneo para el reconocimiento y pago de pensiones. Que la solicitante puede igualmente acudir a la figura de la revocatoria directa.

De la impugnación conoció la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, quien mediante providencia de abril 23 de 2002 confirmó la decisión del a quo. Sobre el particular estimó que el juez de tutela no puede interferir en las funciones administrativas que desde el punto de vista legal cumplen y deben cumplir las otras ramas del poder público, pues desconocería los principios de seguridad jurídica y separación de poderes previstos en la Constitución. Que no se puede alegar violación a amenaza frente a los derechos fundamentales por el simple hecho de no haberse reconocido en primera instancia una prestación social, por factores legales. Concluyo diciendo:

"En fin, la accionante (sic) cuenta con la acción contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar el acto administrativo que en su sentir le causa agravio (resolución No. 0023 de enero 17/02), por lo que por este aspecto la tutela resulta improcedente, máxime cuando del expediente no se evidencia la causación de un perjuicio irremediable que la hiciera viable como mecanismo transitorio".

A folio 21, copia del escrito de la Universidad Industrial de Santander en el que le solicita al I.S.S. le comunique del cobro de la cuota parte pensional de jubilación para proceder a su reconocimiento.

A folios 22 y 23, copia de la Resolución 0023 de 2002, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales Seccional Santander, negó la pensión de vejez a la señora P.G..

A folios 25 al 35, copia de la sentencia de tutela del Juzgado Octavo Penal Municipal de B. de fecha enero 14 de 2002, en la que le ordena al I.S.S. dar trámite a la petición presentada por la señora M.P.G. para que se produzca la Resolución que reconozca o niegue el derecho a la pensión vitalicia de jubilación.

A folio 41, comunicación suscrita por el J. de la División de Recursos Humanos de la Universidad Industrial de Santander, dirigida al J. del Departamento de Pensiones del I.S.S., en el que le aclara que: "Los bonos pensionales tipo B solo se expiden a los servidores públicos que se trasladen al ISS con posterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993. Para los demás, debe aplicarse el concepto de cuota pensional, que no ha desaparecido, lo cual ha sido ratificado por el artículo 1º del decreto 13 de 2001.".

A folios 42 a 44, copia de la solicitud del Instituto de Seguros Sociales a la Universidad Industrial de Santander en la que le solicita la emisión del bono pensional de la demandante.

A folio 46, copia del Registro Civil de Nacimiento de la señora M.P.G..

A folio 49, certificación del Fondo de Pensiones del Departamento de Santander que indica que la señora M.P.G. no recibe pensión por parte de esa entidad.

A folios 56 y 57, constancia de la Universidad Industrial de Santander que especifica los descuentos que esa entidad hizo para el I.S.S. del salario de la señora P.G. durante el tiempo que estuvo laborando.

A folio 74, oficio del J. del Departamento de Pensiones del I.S.S. dirigido a otra dependencia de esa entidad en el que indica que las cuotas partes solicitadas no son legalmente procedentes.

1. Competencia.

   Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y por la escogencia del caso en la Sala de Selección No. 7 del 8 de julio de 2002.

   V.D. de petición y Bono pensional.

   Según lo viene sosteniendo en forma reiterada la jurisprudencia de esta Corporación, la acción de tutela no tiene como finalidad el reconocimiento de derechos litigiosos o prestacionales, como es el caso de la pensión de vejez. Sin embargo, en situaciones como la que plantea esta tutela, en las que la liquidación y remisión de bonos pensionales constituyen fundamento para que se consolide y reconozca una pensión de jubilación, la Corte ha considerado que procede la acción de tutela para proteger el derecho a la seguridad social en caso de haberse sometido la solicitante de la pensión a una prolongada espera para la expedición del bono pensional. Lo anterior, ha dicho la jurisprudencia, vulnera el derecho al mínimo vital al dejar de resolver de manera definitiva la solicitud de pensión de quien ha cumplido con todos los requisitos de ley para obtenerla. Así lo ha previsto la doctrina constitucional:

   "Tal como lo ha vendido sosteniendo esta Corporación, la acción de tutela no esta prevista para dirimir disputas ni para tramitar reclamos en torno a la aplicación de la ley, pero sí para establecer si frente a la Constitución, una determinada conducta es lesiva de los derechos fundamentales. Por lo tanto, en el presente caso, resulta inaceptable la prolongación en el tiempo, y la dilación de los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos derechos fundamentales como el de la vida, seguridad social y el derecho al pago oportuno de las pensiones. Por lo anterior, se protegerán los derechos de la demandante quien desde hace 3 años presentó la solicitud de su pensión ante el ISS, sin que éste la pueda reconocer por encontrarse pendiente la cancelación del bono pensional respectivo" Sentencia T-577 de 1999.

   Igualmente, ha señalado reiteradamente la jurisprudencia Entre otras, T-1044 de 2001, T-817 de 2001, y T-235 de 2002. que tampoco es excusa válida para las entidades encargadas de liquidar el bono, la circunstancia de que sea deber del Seguro Social reconocer la pensión Ver sentencia T-1044 de 2001 M.P.M.G.M.C.. , pues: "La entidad encargada de la expedición del bono pensional, una vez haya reconocido la obligación existente no puede excusar su incumplimiento y tardanza en los deberes de otras entidades. De otra manera, se estaría actuando en contravía del principio de colaboración armónica de las entidades del Estado viéndose afectados los usuarios del sistema de seguridad social".

   Así, pues, la jurisprudencia ha contemplado las consecuencias constitucionales que se derivan de las omisiones tanto de la entidad que debe expedir el bono como de quien debe reconocer el derecho prestacional:

   Primero: El Seguro Social no puede negar el reconocimiento de una pensión pretextando la no emisión oportuna del bono pensional, y mucho menos puede guardar silencio manteniendo en suspenso una situación subjetiva y concreta, pues tal proceder comporta la afectación de garantías superiores. En este sentido la jurisprudencia ha señalado que: "Se afectan derechos fundamentales (especialmente el de dignidad, mínimo vital, seguridad social, derechos adquiridos) cuando la demora en la emisión del bono impide el acceso a una pensión de jubilación a la cual tiene derecho quien haya adquirido el status de jubilado.". Sentencia T-671 de 2000. M.P.A.M.C..

   Segundo: La entidad que debe expedir y remitir al Seguro Social el bono pensional no puede negar o retardar esta labor, excusándose en las responsabilidades que obran en cabeza del Seguro Social, sin dejar de ser copartícipe de la omisión quebrantadora de los derechos fundamentales de las personas que han cumplido los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión. Sentencia T-1154 de 2001M. P.M.G.M.C.. De allí que la liquidación y emisión de los bonos pensionales con miras a la entidad que finalmente debe reconocer una pensión, ha sido ordenada por la Corte para proteger el derecho a la vida y la seguridad social de los peticionarios. Ver sentencias C-177 de 1998, T-241 de 1998 de 1998 y T-337 de 2001, entre otras. Igualmente, ha dicho la jurisprudencia reciente de esta Corporación, que no se puede esgrimir como justificación de la demora en el trámite de una pensión de vejez, la discrepancia teórica que pueden tener los funcionarios de las entidades comprometidas sobre si se trata de cuotas partes o de bonos pensionales. Sentencia T-529 de 2002

3. Etapas administrativas para la emisión de un bono pensional. Términos razonables.

   La sentencia T-235 de 2002 recoge jurisprudencia relativa a bonos pensionales, hallándose en lo pertinente lo siguiente:

   "Corresponde a las entidad administradora (ISS) adelantar, en forma gratuita, por cuenta del aspirante a pensionado (afiliado, porque se trata de bono tipo B), las acciones y procesos de solicitud de bonos.

   "En la sentencia T-1044/01, esta Sala Sexta de Revisión reseñó los pasos a seguir para la tramitación de un bono tipo B y el reconocimiento de una pensión. En el presente fallo se reitera lo indicado en la T-1044/01 y se precisa el lapso de tiempo señalado por la ley para cada una de las actuaciones.

   "a. Antes de solicitarse el bono, el ISS establecerá la historia laboral del peticionario con base en los archivos que posea el ISS y la información que le haya sido suministrada por el afiliado o beneficiarios de la pensión. Se solicitará a quienes hayan sido empleadores del afiliado o a las cajas, fondos, que confirmen, modifiquen o nieguen la información laboral porque ello puede incidir en el valor del bono (artículo 20 del decreto 1513/98). El informe es de carácter probatorio, luego el ISS no puede hacer análisis de fondo sobre régimen de transición, ni sobre regímenes especiales, ni sobre derechos adquiridos por leyes vigentes en el instante de adquirirse el status de jubilado, porque ni el mencionado artículo 20 del decreto 1513 de 1998 ni norma alguna le permite negar la pensión ab initio, sin oir ni vencer en juicio a quien resulte perjudicado, puesto que estos aspectos de fondo se deciden en la resolución que define si hay lugar o no al otorgamiento de la prestación. El término para este trámite es de treinta días hábiles (artículo 22 decreto 1513/98). Se debe responder dentro de un nuevo término de treinta días hábiles, pero tratándose de entidades públicas el término es de quince días porque así lo establece el Código Contencioso Administrativo.

   "b. De la anterior información se dará traslado al emisor del bono para que se inicie el proceso de la liquidación provisional del bono pensional (inciso 3º, 4º y 5º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995). Como se trata simplemente de traslado de información, el emisor puede solicitarla nuevamente para verificar si es correcta (Parágrafo del artículo 20 del decreto 1513 de 1998).

   "c. El emisor del bono producirá una liquidación provisional y la hará conocer al ISS a más tardar treinta días después de la fecha en que reciba la solicitud. (Inciso 8º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995).

   "d. Tratándose de los bonos tipo B, corresponderá al ISS aceptar u objetar la liquidación provisional sin que sea necesario que se comunique al afiliado. (inciso 9º y parágrafo 3º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995).

   "e. Una vez aprobada la liquidación provisional, el emisor expedirá dentro del mes siguiente a la confirmación, el bono pensional con las garantías que exijan las normas correspondientes, de acuerdo con las condiciones que establezca el Gobierno Nacional; pero teniendo en cuenta que la pensión que ya se causó, procede su pago sin necesidad de la expedición física del título valor (inciso 11º del Decreto 52 del Decreto 1748 de 1995, y parágrafo 3º del artículo 17 del Decreto 1748 de 1995).

   "f. De conformidad con lo establecido en el parágrafo 1º del Artículo 17 del Decreto 1748 de 1995, el emisor deberá comunicar a los contribuyentes, dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que haya recibido la solicitud de pago, tanto el valor de la cuota parte a pagar como su fecha límite de pago y la tasa de mora aplicable en caso de incumplimiento.

   "g. Una vez expedido el bono pensional, ha reiterado la jurisprudencia que el ISS, Nivel Nacional, procederá a reconocer la prestación y efectuar el respectivo ingreso a nómina de pensionados (inciso 1º del artículo 44 del Decreto 1748 de 1995).

   "La sumatoria de todos los trámites, desde la solicitud de pensión hasta la resolución de otorgamiento, no puede sobrepasar los seis meses. Así lo ordenó recientemente la Ley 700 de 2001, en su artículo 4°:

   "A partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes.

   "Parágrafo. El funcionario que sin justa causa por acción u omisión incumpla lo dispuesto en el presente artículo incurrirá con arreglo a la ley en causal de mala conducta y será solidariamente responsable en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su pensión o cesantía, el pago de costas judiciales será a cargo del funcionario responsable de la irregularidad".

   "Como la liquidación y remisión del bono pensional constituyen el fundamento para que se consolide y reconozca la pensión de jubilación, la Corte ha considerado que si razonablemente no se cumplen oportunamente los términos, procede la acción de tutela, para ordenar su emisión e inclusive puede adicionarse la orden de tutela con el señalamiento de que deben cumplirse los pasos posteriores a la emisión del bono. Sentencias: C-177 de 1998. M.P.A.M.C.. T-548 de 1998; T-440 y T-551 del mismo año M.P.V.N.M.. T-360 de 1998. M.P.F.M.D.; T-345 y T 432 de 1999.

De la información contenida en el expediente, se constatan los siguientes hechos:

La demandante solicitó al Seguro Social, desde el mes de marzo de 2001, el reconocimiento de una pensión por vejez.

Al momento de presentar la tutela, febrero de 2002, el Seguro Social no había tomado decisión alguna, y tampoco había comunicado a la actora la suerte de su solicitud.

Ante la insistencia de peticiones verbales hechas por la demandante, en las dependencias del Seguro se le informaba simplemente el trámite que debía surtirse para el reconocimiento de la pensión y las normas relativas a la emisión de los bonos y cuotas pensionales.

Finalmente, el I.S.S. solicitó a la Universidad Industrial de Santander la liquidación provisional del bono pensional para así efectuar el reconocimiento de la pensión, pero pasados cuatro meses le Universidad contestó que no procede la emisión del bono, pues este sólo se expide a los servidores públicos que se trasladaron al ISS con posterioridad a la Ley 100 de 1993.

A pesar de todo ello, habiendo transcurrido un año desde la solicitud de pensión, y luego de tener a la actora en la incertidumbre respecto a su seguridad pensional, la Universidad Industrial de Santander con fecha 30 de abril de 2002, liquidó y pagó el bono pensional tipo B a favor de la demandante y así se lo hizo saber al ISS mediante oficio que le envió el 3 de mayo de 2002. (folios 82 a 84 del expediente).

Por lo tanto, no obstante advertir la Sala la existencia de un hecho parcialmente superado en tanto que ya la Universidad Industrial de Santander giró el bono pensional tipo B correspondiente a la actora, la Sala encuentra que se ha incurrido en varias violaciones a derechos fundamentales por parte de los entes comprometidos en esta causa, a saber:

- Por una parte el Seguro Social ha vulnerado el derecho a la vida, la salud, mínimo vital y seguridad social de la señora M.P.G., puesto que según lo tiene entendido la jurisprudencia: "resulta inaceptable la prolongación en el tiempo y la dilación en los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos derechos como el de la seguridad social y el disfrute de una pensión, ya que para la Sala es claro que el candidato a pensionarse que cumpla con todos los requisitos de ley, además de constituirse en un tercero al que no le es oponible el argumento esbozado por el I.S.S., tiene derecho constitucional a su pensión, como quiera que la tramitación del bono pensional no es de su incumbencia, sino de las entidades de seguridad social, en aplicación de los principios de celeridad y moralidad, conforme con el artículo 209 superior y la ley 100 de 1993, así como a lo dispuesto en el artículo 18 del decreto 1513 de 1997 y en el decreto 266 del 2000." Sentencia T-1294 de 2000.

- De otro lado, ambas entidades incurrieron en violación de los derechos a la seguridad social y mínimo vital de la peticionaria, por cuanto retrasaron casi un año la expedición del bono pensional, y al momento de interponer la tutela, ni siquiera contaba la demandante con la liquidación provisional del bono respectivo. Actuación a todas luces contraria a los postulados constitucionales y a la jurisprudencia vigente sobre la materia, que ha exigido que la tramitación de los bonos pensionales debe ser pronta, y por ende las entidades emisoras de los bonos deben actuar dentro de los principios de eficacia y celeridad, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política. Sentencia T-272 de 2002 M . P.R.E.G.

Se recuerda que la Corte en numerosas ocasiones ha concedido la tutela por demora en la emisión del bono pensional, porque la dilación, como ya se dijo, perjudica derechos fundamentales de quien ha alcanzado los requisitos establecidos por la ley para solicitar la pensión, y sin embargo no se emite el bono que permite el reconocimiento efectivo del mencionado derecho. La sentencia T-491 de 2001 M.P.M.J.C.E., criticó especialmente a quienes postergan indefinidamente el respeto de los derechos constitucionales e indicó que tales prácticas administrativas resultan contrarias a la Constitución Política.

Ahora bien, como ya se dijo, en el trámite de esta tutela en sede de revisión, se recibió por parte de la Universidad Industrial de Santander el oficio número 232272 en donde confirma el pago y la consignación del bono pensional tipo B a favor de M.P.G., enviada al Seguro Social con fecha 3 de mayo de 2002. Quiere ello decir, que según los pasos ya mencionados para diligenciar un bono pensional, resta que el Seguro profiera la resolución correspondiente, en aras de garantizar los derechos a la seguridad social y mínimo vital de la solicitante, afectados por ambas entidades ante la dilación injustificada en un trámite que no debe superar los seis (6) meses, y que comprometió derechos fundamentales de la actora.

Debido a que los términos de ley ya aparecen alterados y rebasados por ambas entidades, con consecuencias negativas en la situación de la peticionaria, la Corte como garante de los derechos que aprecia infringidos ordenará lo siguiente:

Como quiera que ya se ha expedido el bono pensional, el I.S.S. deberá, dentro de los ocho (8) días siguientes, proferir la resolución que corresponda en derecho, en orden a decidir sobre la solicitud de reconocimiento de pensión de vejez presentada por M.P.G..

En mérito de lo expuesto, la Sala de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,