Auto nº 3091/23 de Corte Constitucional, 5 de Diciembre de 2023

1. A continuación, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones que fueron remitidos a la Corte Constitucional y asignados al Magistrado Ponente para su decisión, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, respecto de demandas relacionadas con acciones de lesividad impetradas por la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante Colpensiones- en contra de actos administrativos emitidos por la misma entidad. A continuación, se resumen los hechos de cada uno de los expedientes de la referencia.

CJU

Asunto

4686

Colpensiones presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) en contra de la Resolución 1892 del 24 de febrero de 1988, proferida por el Instituto de los Seguros Sociales (en adelante ISS), a través de la que reconoció una pensión de vejez compartida a favor de la señora B.S.J.. La demandante señaló que, se hace necesario revisar si la titular de la prestación tuvo la calidad de empleada pública, ya que, de acuerdo con el expediente administrativo, se establece que el último empleador fue la empresa Cadenalco Almacenes Ley S. A. Al parecer, esa situación conllevó al reconocimiento de una mesada pensional que en derecho no le corresponde a la beneficiaria. En consecuencia, el acto administrativo demandado es contrario a la Ley.[2]

Autoridades en conflicto

En Auto del 25 de enero de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “E” declaró su la falta de jurisdicción para conocer el proceso. Precisó que la Jurisdicción Contencioso Administrativa solo es competente para dirimir, las controversias relacionadas con la seguridad social en las que concurran un servidor público y una entidad de previsión de derecho público. En los demás casos, la competencia corresponde a la Ordinaria Laboral, en razón a la cláusula general prevista en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social del Trabajo [3] Además, señaló que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conoce de las acciones de lesividad derivadas directa o indirectamente de un contrato de trabajo. A partir de lo expuesto, indicó que la controversia giraba en torno a un reconocimiento pensional relacionado con una trabajadora del sector privado. En consecuencia y, en virtud de lo dispuesto en las disposiciones aludidas, concluyó que la controversia debía ser conocida por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.[4]

El asunto le correspondió al Juzgado 23 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá quien, mediante Auto del 24 de agosto de 2023, declaró su falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones. El Juzgado recordó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según los artículos 34, 103, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia, ordenó remitir el proceso a esta Corporación para que resolviera la controversia.[5]

CJU

Asunto

4700

Colpensiones presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) en contra de la Resolución No.009546 del 22 de marzo de 2011, proferida por el ISS, mediante la cual se reconoció pensión de vejez en favor del señor J.A.A.M., sin tener en cuenta que se trataba de una pensión de carácter compartido.[6]

Autoridades en conflicto

El asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, quien, en Auto del 26 de octubre de 2018, declaró su falta de Jurisdicción para conocer del caso. El Tribunal señaló que carecía de competencia, por cuanto el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 solo permite a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el estudio de casos sobre seguridad social relativos a los servidores públicos, situación que no se cumple en el asunto bajo estudio. Asimismo, señaló que en virtud del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer de los procesos que surjan con ocasión de la seguridad social de trabajadores privados.[7] Por tanto, ordenó remitir el caso a los jueces laborales.

En decisión del 24 de febrero de 2023, el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá promovió conflicto negativo de competencia para conocer del presente asunto. La autoridad fundamentó su decisión en el Auto 377 de 2021 proferido por la Corte Constitucional, mediante el cual se dirimió un conflicto de jurisdicciones que consideró semejante y del cuál consideró que el conocimiento de estos casos le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[8] En consecuencia, ordenó remitir el caso a esta Corporación para resolver la controversia.

CJU

Asunto

4792

Colpensiones presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) contra la Resolución No. SUB-145459 del 30 de mayo de 2018, proferida por la entidad, mediante la cual reconoció pensión de vejez a favor de la señora M.B.G.L., toda vez que al momento de la liquidación de su pensión de vejez se tuvo en cuenta un IBL mayor al que en derecho le corresponde, arrojando una mesada pensional superior, por lo cual es contraria a la ley.[9]

Autoridades en conflicto

El Juzgado 6º Administrativo de Popayán por medio de auto interlocutorio 67 del 30 de enero de 2023 declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda de reconvención presentada por la ciudadana y ordenó su remisión a la jurisdicción ordinaria laboral. La autoridad judicial estimó que el asunto comprende pretensiones de trabajadores del sector privado, por lo que la competencia radica en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con los pronunciamientos contenidos en los Autos 314 del 17 de junio de 2021 y 746 del 1 de octubre de 2021 de la Corte Constitucional.[10]

Mediante Auto del 25 de septiembre de 2023, el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Popayán declaró su falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo jurisdicciones. El Juzgado fundamentó su decisión en que el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011 establece los requisitos para acumular pretensiones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa, siempre que sean conexas. Precisó que la jurisprudencia ha desarrollado el concepto de “fuero de atracción”, con base en esta norma, al considerarse que se extiende la competencia del juez administrativo cuando la infracción o daño o lesión la han causado concomitantemente el Estado y un particular y por ende desplaza al juez de la jurisdicción ordinaria. En desarrollo de esta línea se refirió al Auto 810 de 2022 de la Corte Constitucional y remitió el caso a la Corte para lo de su competencia.[11]

CJU

Asunto

4810

Colpensiones- presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) contra la Resolución SUB240706 del 27 de octubre de 2017, por medio de la cual la entidad reconoció una pensión de invalidez al señor R.M.V., a partir del 1º de noviembre de 2017. Lo expuesto, porque, al parecer, la decisión administrativa tuvo sustento en actuaciones irregulares, tal y como lo advirtió, la investigación penal llevada a cabo por la Unidad de Delitos contra la Administración Pública, Fiscalía 12 Seccional de Valledupar mediante radicado 200016008792201600014, en contra de 206 personas a las cuales le reconoció pensiones de invalidez, presuntamente sin el lleno de los requisitos exigidos por la ley y con documentación fraudulenta.[12]

Autoridades en conflicto

Por medio de Auto del 4 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral ‘A’, declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a la Jurisdicción Ordinaria. Al respecto, indicó que, conforme al numeral 4º del artículo 104 y el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, solo se permite a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el estudio de casos sobre seguridad social que tengan inmersos empleados públicos, situación que no se cumple en el caso bajo análisis. Igualmente, señaló que el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social determinó que la competencia para conocer estos procesos es de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, para este tipo de caso.[13]

A través de Auto del 14 de septiembre de 2023, el Juzgado 8º Laboral del Circuito de Barranquilla declaró su falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo jurisdicciones. La autoridad fundamentó su decisión en el Auto 316 de 2021, proferido por la Corte Constitucional, mediante el cual esta Corporación dirimió un conflicto de jurisdicción, al parecer semejante, y concluyó que el conocimiento es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Como consecuencia de ello, envió el proceso a esta Corporación para que definiera a quien le corresponde la competencia para conocer del asunto.[14]

Cuadro No. 1.

1. Competencia para la acumulación de procesos de conflictos de jurisdicción por presentar unidad de materia

   2. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones. Asimismo, en aras de garantizar los principios de celeridad y el acceso a la administración de justicia, es competente para disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicciones que presenten unidad de materia, en virtud de lo dispuesto en los artículos 5 (literales a) y v)), 49 del Acuerdo 02 de 2015, 5 del Decreto 2067 de 1991, 148 y 150 de Ley 1564 de 2012. Por esta razón, al verificar que los expedientes de la referencia presentan una problemática similar, esta Corporación ha decidido acumularlos.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   3. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[15]

   4. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

      Presupuesto

      Contenido

      Constatación

      Subjetivo

      La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[16]

      Los conflictos analizados se suscitaron entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y otras pertenecientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Supra 1 – Cuadro 1 – Autoridades en conflicto).

      Objetivo

      Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[17]

      Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -acción de lesividad- interpuesto por Colpensiones (Supra 1 – Cuadro 1 – Asunto).

      Normativo

      Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[18]

      Las diferentes autoridades judiciales inmersas en los conflictos entre jurisdicciones referidos se acudieron a fundamentos jurídicos para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (Supra 1 – Cuadro 1 – Autoridades en conflicto).

      Cuadro No. 2

      C.A. objeto de decisión y metodología

   5. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá los conflictos de jurisdicciones suscitados entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y entre autoridades judiciales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto de demandas presentadas en relación de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver las demandas ajustadas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho- acción de lesividad- interpuesto por Colpensiones. En primer lugar, reiterará la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en estos casos, de conformidad con lo previsto en el Auto 316 de 2021. En segundo, resolverá el caso concreto.

4. La competencia para conocer de las demandas presentadas por Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración de los Autos 316 y 840 de 2021

   6. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales.[19]

   7. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Y del otro, el artículo 104 del mismo código dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. De manera que, las demandas presentadas por las autoridades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   8. Así lo explicó la Corte, en los Autos 316 y 840 de 2021, al establecer que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan obtener la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio o de uno proferido por una entidad pública liquidada, a la que le hayan subrogado sus derechos y obligaciones, le corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

   9. Regla de decisión. Reiteración Autos 316 y 840 de 2021. “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.

   .

5. Caso concreto

   10. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los casos que suscitan los conflictos de jurisdicciones entre de la referencia. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en los Autos 316 y 840 de 2021.

   11. En los casos objeto de controversia, la Sala observa que, el propósito de Colpensiones con las demandas presentadas es obtener la declaratoria de nulidad de cuatro actos administrativos. Dos propios y dos proferidos por el ISS, entidad que fue liquidada y cuyas obligaciones fueron subrogadas por la entidad demandante. Lo expuesto, con fundamento en el Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, conforme a los trámites inherentes a la acción de lesividad. Ese tipo de demandas no están relacionadas con el reconocimiento de una prestación de índole pensional. Por tanto, no corresponden a las actuaciones que son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Aquellas pretenden obtener la revisión de los fundamentos que tuvo en cuenta la administración para concederlo. De manera que, se trata de una controversia que busca revisar las actuaciones de las entidades públicas, cuya competencia le corresponde la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   12. En suma, la Sala Plena encuentra que las controversias objeto de análisis corresponden a acciones de lesividad, las cuales deben ser conocidas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y en aplicación de la regla de decisión fijada en los Autos 316 y 840 de 2021. Por tanto, ordenará remitir los expedientes a los juzgados representantes de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cada proceso, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

   13. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá:

       Expediente

       Jurisdicción Competente

       1

       CJU-4686

       Al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “E”

       2

       CJU-4700

       Al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección 2 Subsección “F”

       3

       CJU-4792

       Al Juzgado 6 Administrativo de Popayán

       4

       CJU-4810

       Al Tribunal Administrativo del Atlántico Sala de Decisión Oral ‘A’

       Cuadro No. 3

   14. Lo anterior, para lo de su competencia y para que comuniquen la presente decisión a los interesados.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,