Sentencia nº 11001-03-25-000-2008-00041-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 22 de Septiembre de 2010
| Fecha | 22 Septiembre 2010 |
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2008-00041-00 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mi diez (2010).
Radicación número: 11001-03-25-000-2008-00041-00(1083-08)
Actor: P.A.H.M.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Corresponde a la Sala decidir, en única instancia, la acción de simple nulidad formulada por P.A.H.M. contra la Nación - y los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, y Defensa Nacional.
LA DEMANDA
P.A.H.M., en ejercicio de la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita al Consejo de Estado, declarar la nulidad parcial del siguiente Acto Administrativo:
- Decreto No. 673 de 4 de marzo de 2008, expedido por el Presidente de la República, “por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de Oficiales y S. de las Fuerzas Militares; Oficiales, S. y Agentes de la Policía Nacional; Personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, y Empleados Públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; se establecen bonificaciones para Alféreces, G., Pilotines, G. y Soldados, se modifican las comisiones y se dictan otras disposiciones en materia salarial”, la acción de nulidad parcial comprende el artículo 32, según el cual: “Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional a partir de su ascenso al grado de C. o Capitán de Navío, hasta el grado de General o Almirante, mientras permanezcan en servicio activo, tendrán derecho a percibir una prima mensual sin carácter salarial ni prestacional, equivalente al dieciséis punto cinco por ciento (16.5%) del sueldo básico, sin perjuicio de la asignación básica y primas mensuales fijadas en las disposiciones legales vigentes”. Del precepto copiado se pretende anular la parte subrayada.
Las pretensiones de la demanda tienen fundamento en los hechos que se describen a continuación:
El 19 de diciembre de 1991, los Ministros de Hacienda y Crédito Público, así como el de la Protección Social, presentaron ante el Senado de la República un proyecto de ley por medio del cual se fijan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública; igualmente para señalar las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales y dictar otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 19, literal e) y f) de la Constitución Política; proyecto que se radicó bajo el número 32 de 1991.
El 22 de enero de 1992, el Presidente del Senado de la República repartió a la Comisión Primera Constitucional el proyecto de ley, por ser de su competencia y ordenó su envío a la Imprenta Nacional para efectos de su publicación en los Anales del Congreso. El ponente de la ley fue el Dr. G.M.G..
El 18 de febrero de 1992, el ponente presentó su informe para primer debate en la Comisión Primera del Senado, junto con el pliego de modificaciones al articulado que habían propuesto los Ministros ya nombrados. Dentro de las modificaciones presentadas aparece el artículo 13 que señala: “en desarrollo de la presente ley, el Gobierno Nacional establecerá una escala gradual porcentual para nivelar las remuneraciones del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, de conformidad con los principios establecidos en el artículo segundo. Parágrafo: la nivelación de que trata el presente artículo debe producirse en las vigencias fiscal de 1993 y 1996”, este artículo fue aprobado finalmente por la comisión.
Se acusa que la norma demandada Decreto No. 673 de 4 de marzo de 2008 desconoce los preceptos de la Ley 4ª de 1992, en especial el artículo 13, norma que impide toda distinción entre personal activo y retirado de las fuerzas armadas.
Luego de presentada la demanda, el señor E.A.G., en ejercicio del derecho consagrado en el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo, coadyuvó la demanda, solicitando que se dé aplicación a los lineamientos de la Ley 923 de 2004 y al principio de oscilación establecido para el ingreso de los militares según la Ley 2ª de 1945, y para la Policía Nacional por el Decreto No. 2295 de 1954, pues juzga que la expresión “mientras permanezcan en servicio activo” que aparece en la norma demandada, transgrede el ordenamiento, en tanto excluye de los beneficios al personal retirado y pone en peligro el ingreso real de esos servidores de las fuerzas militares y con ello afecta su dignidad.
NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE VIOLACIÓN
Como disposiciones violadas el actor señala las siguientes:
La Constitución Nacional en los artículos 2º, 6º, 13, 53, 58, 150 numeral 19, literales e) y f), 217 y 218.
La Ley 4ª de 1992, en sus artículos 2º y 13.
El Decreto No. 4433 de 2004 en el artículo 42.
Señala el actor que el Gobierno al expedir la norma acusada, desconoció el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, según el cual “Para la fijación del régimen salarial y prestacional en el artículo anterior, el Gobierno tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) el respeto a los derechos de los trabajadores. En ningún caso se podrá desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”.
El artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, relacionado anteriormente, fue desconocido por el Gobierno Nacional, ya que en el Decreto acusado, solamente se regula la remuneración de los servidores públicos en servicio activo, sin señalar nada respecto de quienes están retirados, yendo de ese modo en contravía de lo que ordena la Ley. Así mismo, al conceder el derecho solamente al personal activo, desconoce el principio de oscilación previsto en el Decreto No. 4433 de 2004, que en su artículo 42 señala que: “Las asignaciones de retiro y las pensiones contempladas en el presente decreto, se incrementarán en el mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones en actividad para cada grado. En ningún caso las asignaciones de retiro o pensiones serán inferiores al salario mínimo legal mensual vigente. (…)”
Respecto de la normatividad constitucional objeto de violación, señala el actor que el artículo 32 del Decreto acusado es discriminatorio y desconoce el principio a la igualdad, toda vez que el Gobierno otorgó un trato preferente a los miembros de la fuerza en servicio activo, dejando de lado en verdad el principio de oscilación, el cual también pretende proteger el poder adquisitivo de los salarios del personal en retiro.
Refiere de igual forma que se desconocieron los principios de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, ya que la nivelación de los salarios debe incluir a los miembros activos, retirados y pensionados; de otro lado, con sujeción al principio de favorabilidad, en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho laboral, se debe propender por el amparo a los trabajadores.
Denuncia el desconocimiento del artículo 150 numeral 19, literal e) de la Constitución, así como el contenido material de la Ley 4ª de 1992, precepto que en el artículo 13 impone que la nivelación se haga tanto para empleados activos como para servidores retirados. Como soporte de la anterior afirmación se remite a la sentencia de 14 de agosto de 1997, de la que fue C.P. el Dr. N.P.P..
LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se opuso a las pretensiones de la demanda con apoyo en los siguientes argumentos:
El artículo demandado fue expedido siguiendo las premisas de la Ley 4ª de 1992, no ve por tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que haya amenaza o violación del derecho constitucional a la igualdad, pues en un Estado como el nuestro, siguiendo los planteamientos de la Corte Constitucional, la igualdad se predica de los iguales y la diferencia de los desiguales. Entonces, está superado el concepto de igualdad en la ley a partir de la generalidad abstracta, para admitir el concepto de la generalidad concreta, que concluye en el principio según el cual no se permite regulación diferente para supuestos iguales o análogos, y se prescribe diferente trato a supuestos distintos. En el presente caso, el trato disímil que se hace entre los servidores públicos retirados y miembros activos es justificado, pues la situación laboral y jurídica de ellos es distinta; así la Corte Constitucional, en la Sentencia C-888 de 2002, ha dicho que cuando existen situaciones fácticas diferentes, que por tanto ameritan tratamientos diferenciados, el legislador puede razonablemente regularlas de manera distinta, tal y como ocurrió con la expedición del Decreto No. 673 de 2008.
En cuanto a la facultad del Ejecutivo para determinar el régimen salarial y prestacional de la fuerza pública, aduce la entidad demandada que la Constitución Política, en su artículo 150, otorga la prerrogativa al Congreso de la República, de hacer las leyes y dentro de esa potestad se encuentran las leyes generales o leyes marco o cuadro, y a través de ellas le corresponde entre otras, “fijar el régimen salarial y de prestaciones sociales de los servidores públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública…”. En desarrollo de la anterior prerrogativa constitucional, se expidió la Ley 4ª de 1992 que confiere al Ejecutivo la potestad de fijar las asignaciones salariales.
De lo anterior se desprende que al Ejecutivo le corresponde ejercer la competencia que le autoriza a fijar el régimen salarial y prestacional que involucra a todos los empleados públicos, ciñéndose a los objetivos y normas generales que expida el legislador mediante instrumentos especiales conocidos como leyes marco o cuadro, en este caso...
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