Sentencia nº 25000-23-24-000-2004-00917-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 24 de Enero de 2011
| Fecha | 24 Enero 2011 |
| Número de expediente | 25000-23-24-000-2004-00917-01 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION C
Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil once (2011)
Radicación número: 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP)
Actor: S.S.
Demandado: MUNICIPIO DE TOPAIPI
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del 19 de mayo de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.
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La demanda
El señor S.S. presentó, el 26 de abril de 2004, acción popular contra el Municipio de Topaipí, reclamando la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público, seguridad y salubridad pública, acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a los derechos de los consumidores y usuarios.
Expuso el actor que el Concejo Municipal de Topaipí no ha creado el fondo de solidaridad y redistribución social de ingresos, ni el comité de control y vigilancia del mismo, lo que amenaza el acceso a los servicios públicos domiciliarios de los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 de ese municipio.
Afirma, además, que estos fondos garantizan la efectiva obtención de los subsidios para las personas de estratos bajos de Topaipí. Igualmente - aduce-, que el Alcalde omitió realizar los estudios necesarios para la ejecución del fondo, y no ha requerido a las empresas prestadoras de servicios públicos para que informen sobre el manejo dado a los recursos provenientes del superávit.
Asimismo, solicita que se declare que el Alcalde de Topaipí ha violado los derechos colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público, seguridad y salubridad pública, acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y los derechos de los consumidores y usuarios, porque no están funcionando, real y efectivamente, los fondos de solidaridad y redistribución social de ingresos del Municipio, con su respectivo comité de vigilancia.
En consecuencia, depreca que se ordene al Concejo Municipal crear el Fondo, como una cuenta especial del Municipio, al igual que se cree e integre el comité de control y vigilancia del mismo. Igualmente, que se ordene al Municipio realizar los estudios correspondientes para la ejecución de los fondos de solidaridad y redistribución social de ingresos, y que se solicite a las empresas de servicios públicos, que funcionan en Topaipí, un informe sobre el manejo que le han dado a las contribuciones de que trata el artículo 89 de la Ley 142 de 1994.
Finalmente, pide el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
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La contestación de la demanda
El señor A. delM.T. contestó personal y directamente la demanda, aduciendo razones en defensa de los hechos allí expuestos. Sin embargo, la Sala entenderá que no lo hizo –pese a que el Tribunal lo admitió-, porque tratándose de estas acciones, la ley 472 de 1998, sólo permite actuar de manera directa al actor, sin necesidad de comparecer por intermedio de abogado[1]. Se trata de uno de los pocos casos donde la ley autoriza el derecho de postulación a personas que carecen de formación jurídica, como ocurre con las acciones de tutela, de nulidad simple o de inconstitucionalidad. Sin embargo, en estos eventos el demandado debe obrar confórmela derecho de postulación, en los términos de ley.
En el caso concreto, el señor alcalde no demostró la calidad de abogado, de allí que para contestar la demanda debió conferir poder, pues en principio conforme a la regla general de postulación, en las acciones populares se requiere estar representado por un abogado para intervenir ante la judicatura. Esta exigencia procede de los arts. 63 y 64 CPC[2], que preceptúan que sólo en los casos en que la ley lo determine, una parte del proceso puede comparecer judicialmente por sí misma, regla que no contempla la ley de acciones populares para la parte pasiva de la relación procesal.
En estos términos, los documentos aportados por el señor Alcalde con la contestación de la demanda no se tendrán en cuenta.
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La audiencia de pacto de cumplimiento
Tuvo lugar el 29 de noviembre de 2004, con la asistencia del actor popular, el Procurador Judicial Delegado para Asuntos Administrativos y la delegada de la Defensoría del Pueblo. La audiencia se declaró fallida por la inasistencia del Alcalde de Topaipí y su apoderado.
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Pruebas
A las pruebas allegadas y practicadas se hará referencia en las consideraciones de esta sentencia, en cuanto resulte pertinente.
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Alegatos de conclusión de primera instancia
El Municipio y El Ministerio Público guardaron silencio.
El actor consideró que el Municipio continúa amenazando los derechos colectivos invocados en la demanda, porque aún no ha creado los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos para los servicios públicos de energía eléctrica, telefonía básica y gas y el comité respectivo.
Insistieron en que el Alcalde de Topaipí ha omitido realizar los estudios para la ejecución efectiva de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos del Municipio.
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La sentencia apelada
El Tribunal negó las pretensiones de la demanda. Consideró que no se violaron los derechos colectivos, puesto que el Municipio cumplió con el deber legal de crear el Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos, para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo.
Agregó que, pese a las difíciles circunstancias económicas y de orden público, el Municipio de T. ha realizado labores tendientes a poner en funcionamiento las instituciones contenidas en la ley 142 de 1994 para asegurar la prestación de los servicios públicos domiciliarios, hecho suficiente para tener por no quebrantados los derechos colectivos enunciados como violados en la demanda.
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La impugnación
Según el actor, el municipio sólo está cumpliendo parcialmente el artículo 89.8 de la Ley 142 de 1994, porque el Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos también debe comprender los servicios de energía eléctrica, telefonía básica y gas, por tanto, también es imperativo en estos servicios subsidiar los estratos 1, 2 y 3.
Reiteró que no existen informes sobre el manejo que las empresas han dado a los ingresos resultantes de aplicar la compensación entre los recaudos de contribución y los subsidios otorgados. Tampoco existen estudios correspondientes a la ejecución del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos.
Finalmente, afirma que la falta de funcionamiento efectivo del Fondo de Solidaridad y de su comité, amenaza el acceso a los servicios públicos de los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, porque impide que su proyección se incluya dentro del presupuesto general de egresos e ingresos del Municipio, lo que converge en la falta de otorgamiento de los subsidios, o en su entrega tardía.
Cumplido el trámite del proceso, sin que exista causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor.
El Tribunal consideró que no existe violación a los derechos colectivos alegados, como quiera que el municipio cumplió con el deber de crear el Fondo de Solidaridad y Redistribución Social de Ingresos, para los Servicios Públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, con su respectivo comité de control y vigilancia.
El actor apeló la decisión, afirmando que el municipio sólo cumplió parcialmente la obligación de constituir el Fondo, porque no funciona de manera efectiva, y menos en los servicios de energía, telefonía y gas.
Corresponde a la Sala determinar si el Municipio de Topaipí amenazó o violó los derechos colectivos invocados por el actor. Para ello se analizará: i) el régimen constitucional y legal de los subsidios y las contribuciones, en los servicios públicos domiciliarios, ii) la regulación de los fondos de solidaridad y redistribución social de ingresos y el denominado por el actor Comité de Vigilancia y, iii) finalmente, se abordará el estudio del caso concreto.
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LOS SUBSIDIOS Y LAS CONTRIBUCIONES, EN LOS SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS –SPD-
1.1. Consideración previa: La fundamentación jurídico-política de los subsidios y las contribuciones.
Los subsidios y las contribuciones constituyen una forma de intervención del Estado en la economía, porque, a través de los primeros, la relación empresa de SPD-Usuario de los servicios resulta regulada - así sea parcialmente- por el Estado, en favor de las personas de bajos recursos.
Es claro que existe una relación estrecha entre los SPD y el modelo de Estado Social de Derecho, pues la realización de este último se concreta, entre otras formas, a través de la prestación real y efectiva de los servicios públicos, ya que éstos se relacionan íntimamente con la dignidad humana inherente a toda persona que exige el acceso y la satisfacción de las necesidades básicas en una comunidad moderna como la que vivimos.
Sin lugar a dudas, la realización del estado social de derecho, en materia de SPD, puede asegurarse de diversas formas, tales como: extendiendo a más usuarios la prestación de los servicios, controlando la calidad de los mismos, asegurando la protección a los usuarios, entre otras estrategias y programas públicos, y allí también se encuentra el otorgamiento de subsidios públicos y de subsidios cruzados, que aseguran la posibilidad de que la población de menores recursos tenga acceso a servicios básicos de calidad, con lo cual se pone en condiciones de igualdad material, en este aspecto por los menos, a todos los habitantes del Estado. De este criterio también ha sido la Corte Constitucional, quien en la sentencia C-566 de 1995 expresó:
“3. Justamente, la ley demandada conjuga en su cuerpo los dos principios: el principio...
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