Sentencia nº 11001-03-27-000-2006-00044-00 de Consejo de Estado - Sala Plena, de 18 de Julio de 2011
| Fecha | 18 Julio 2011 |
| Número de expediente | 11001-03-27-000-2006-00044-00 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Emisor | Sala Plena |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACTOS DE CARACTER PARTICULAR – Son demandables a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCION DE SIMPLE NULIDAD – No conlleva un restablecimiento del derecho / FALLO DE NULIDAD – Tiene los mismos efectos que una sentencia de inexequibilidad / DEMANDA DE NULIDAD DE NORMAS CONSTITUCIONALES - No pueden ser ordinariamente objeto de violación directa
Si bien la parte actora incluyó hechos alusivos a situaciones jurídicas particulares y concretas, y pretensiones que, a su juicio, se derivarían si los cargos de nulidad propuestos llegaran a prosperar y se dictara una sentencia de nulidad; para la Sala es claro que las sentencias de nulidad de actos administrativos de carácter general no generan ningún restablecimiento del derecho, así éste se haya pedido. Así mismo, para la Sala es claro que esas sentencias no tienen efectos retroactivos, como parece creerlo la parte actora. Por el contrario, esas sentencias tienen efectos ex nunc, es decir, hacia el futuro, porque si bien los actos administrativos de carácter general, con fundamento en el criterio orgánico y en sentido formal no son Leyes, si lo son con fundamento en el criterio material, porque, al igual que la ley, tales actos también mandan, prohíben o permiten. Las leyes, en sentido formal y material, crean situaciones jurídicas de carácter general, impersonal y abstracto y, por eso, se requiere que se cumplan los presupuestos de la ley para que se cree una situación jurídica particular, personal y concreta. Esas situaciones jurídicas particulares, personales y concretas se expresan en actos administrativos, expresos, tácitos, presuntos o fictos, estos sí demandables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, excepcionalmente, en acción de nulidad simple. En esa medida, “La [simple] nulidad en el proceso contencioso administrativo (…) sólo busca que el orden jurídico del Estado sea reparado, por lo tanto involucra una pretensión general y no particular.” Por eso ha dicho el Consejo de Estado que “La declaración de inexequibilidad equivale a una declaración de nulidad. (…) la sentencia de inexequibilidad: no tiene efecto retroactivo, todo lo contrario, sus efectos son hacia el futuro y, por consiguiente, se reconocen los actos y situaciones jurídicas nacidas durante la vigencia de la ley. (…) tanto la inexequibilidad como la nulidad se asimilan. Por lo tanto, los efectos de la primera son perfectamente aplicables a la segunda.” En cuanto a la demanda de nulidad de normas constitucionales, también ha dicho el Consejo de Estado que no pueden ser ordinariamente objeto de violación directa, porque estas normas, en general, pertenecen al conjunto de principios de derecho de contenido o textura abierta que la ley debe desarrollar. Por eso, la Corte Suprema de Justicia también ha manifestado en varias ocasiones, que muy a pesar de su “sabor” sustancial, su violación no da base, en principio, para formular un cargo en casación con fundamento en la causal primera (violación de una norma sustancial), teniendo en cuenta que “…tales normas, en su carácter de moldes jurídicos superestructurales, de ley de leyes… carecen de aplicabilidad inmediata y directa en las decisiones judiciales … De esto resulta que, por regla general, a la violación de los preceptos y principios de la Carta no puede llegarse sino a través de la violación de disposiciones de la ley, que no pueden entenderse sino como desarrollo de las normas constitucionales”
NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 1123 DE 2001(31 de diciembre) SUPERINTENDENCIA DE VALORES - (No anulado) / RESOLUCION 0381 DE 2001(29 de junio) SUPERINTENDENCIA DE VALORES – (No anulado) / RESOLUCION 1100 DE 2001 (28 de diciembre) SUPERINTENDENCIA DE VALORES – (No anulado) / RESOLUCION 1123 DE 2001 (31 de diciembre) SUPERINTENDENCIA DE VALORES – (No anulado) / RESOLUCION 0578 DE 2002 (16 de agosto) SUPERINTENDENCIA DE VALORES – (No anulado) / RESOLUCION 266 DE 2003 (9 de mayo) SUPERINTENDENCIA DE VALORES – (No anulado) / RESOLUCION 0227 DE 2004 (25 de febrero) SUPERINTENDENCIA DE VALORES – (No anulado) / RESOLUCION 0429 DE 2004 (14 de mayo) SUPERINTENDENCIA DE VALORES – (No anulado)DEBIDO PROCESO – Alcance / MEDIOS DE PRUEBA – Su restriccion no implica una vulenraciOn al debido proceso / BOLSA DE VALORES – Tiene al igual que el disciplinado libertad probatoria
Sobre el particular, la Sala precisa que el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política es una garantía y un derecho fundamental de aplicación inmediata compuesto por tres ejes fundamentales: (i) el derecho de defensa y contradicción, (ii) el impulso y trámite de los procesos conforme con las formas establecidas para cada juicio o procedimiento y (iii) que el asunto sea resuelto por el juez o funcionario competente para ello. La grave violación de cualquiera de esos ejes comporta la vulneración de esa garantía fundamental. De hecho, es la ley, en sentido amplio, la encargada de materializar las reglas derivadas del debido proceso. En ese entendido, sobre el derecho de defensa y de contradicción, eje fundamental del debido proceso, la Sala precisa que se garantiza en la medida en que la ley, en sentido amplio, regule (i) los medios de prueba que se pueden utilizar para demostrar determinados hechos, y, (ii) las oportunidades que se deben ofrecer para controvertir los hechos que permiten inferir cierta responsabilidad de determinados sujetos, ora mediante la oportunidad para expresar los motivos o razones de la defensa ora mediante la oportunidad para presentar las pruebas que respalden esos motivos y razones. Sin embargo, la restricción de los medios de prueba y de las oportunidades procesales aludidas no implica, per se, el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa y de contradicción. En efecto, respecto de la restricción de los medios probatorios, la Corte Constitucional ha dicho que esa circunstancia no implica que se viole el derecho defensa, pues la regulación del procedimiento administrativo correspondiente puede establecer a quién corresponde la carga de la prueba para demostrar determinados hechos, o qué medios probatorios pueden ser admisibles en determinada actuación administrativa,-incluso judicial-, en tanto que esa restricción no sea excesiva. En consecuencia, para la Sala, tanto la Bolsa de Valores de Colombia S.A., como el sujeto disciplinado tienen libertad probatoria, sólo que, al sujeto disciplinado se le da la oportunidad para que, de manera anticipada y por fuera del proceso, recaude las pruebas que a bien considere, práctica que, a juicio de la Sala consulta los principios de economía y celeridad y armonizan con los de debido proceso y derecho de defensa.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION NACIONAL – ARTICULO 29
NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 1123 DE 2001(31 de diciembre) SUPERINTENDENCIA DE VALORES - (No anulado) / RESOLUCION 0381 DE 2001(29 de junio) SUPERINTENDENCIA DE VALORES – (No anulado) / RESOLUCION 1100 DE 2001 (28 de diciembre) SUPERINTENDENCIA DE VALORES – (No anulado) / RESOLUCION 1123 DE 2001 (31 de diciembre) SUPERINTENDENCIA DE VALORES – (No anulado) / RESOLUCION 0578 DE 2002 (16 de agosto) SUPERINTENDENCIA DE VALORES – (No anulado) / RESOLUCION 266 DE 2003 (9 de mayo) SUPERINTENDENCIA DE VALORES – (No anulado) / RESOLUCION 0227 DE 2004 (25 de febrero) SUPERINTENDENCIA DE VALORES – (No anulado) / RESOLUCION 0429 DE 2004 (14 de mayo) SUPERINTENDENCIA DE VALORES – (No anulado)
PROCESO DISCIPLINARIO – La Bolsa de Valores de Colombia tiene competencia para adelantar estos procesos antes de la fusión / FACULTAD DE AUTORREGULACION – Permite que la entidad dicte su propio régimen sancionatorio
La parte actora alegó que la Superintendencia de Valores, ahora Financiera, con la expedición de los actos acusados permitió que la Bolsa de Valores de Colombia se arrogara el derecho de investigar y solicitar explicaciones por hechos ocurridos con anterioridad a la iniciación de operaciones de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. y que, por eso, violó el principio general de la “irretroactividad”. Para la Sala, la explicación que suministró la Superintendencia demandada es más que suficiente para negar la nulidad del parágrafo transitorio del artículo 2.4.3.1. de la Resolución 0429 de 2004, porque este artículo simplemente se limitó a establecer la autoridad competente para seguir adelantando los procesos disciplinarios que ya se venían adelantando desde antes de la fusión de las Bolsas de Valores de Bogotá, Medellín y Occidente en una sola institución como lo es la Bolsa de Valores de Colombia S.A. Además, en la sentencia C-692 de 2007 mediante la cual, la Corte Constitucional declaró exequible la Ley 964 de 2005[1], analizó in extenso el origen de la facultad de autoregulación de los intermediarios en los mercados de valores, autorregulación que, como se explicará más adelante, abarca incluso la facultad de darse sus propios reglamentos disciplinarios, y concluyó que “la autorregulación en el mercado de valores de Colombia existe desde la creación de la Bolsa de Bogotá en 1928 y ha tenido expreso reconocimiento legal a partir del Decreto-ley 2969 de 1960.” Por eso, la Corte declaró exequibles, entre otras disposiciones de la Ley 964 de 2005, los artículos: 25, en cuanto impone a quienes realicen actividades de intermediación de valores, a autorregularse; 27, en cuanto estableció que los organismos de autorregulación deben asegurar los mecanismos para el ejercicio de la función disciplinaria; 28, en cuanto facultó a los organismos autorreguladores para que adopten un cuerpo de normas que deberán ser cumplidas por las personas sobre las cuales tienen competencia, normas que, además, deben quedar expresadas en reglamentos que serán previamente autorizados por la Superintendencia Financiera de Colombia y que serán de obligatorio cumplimiento; 29, en cuanto...
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