Sentencia nº 11001-03-15-000-2010-01046-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 22 de Septiembre de 2011
| Fecha | 22 Septiembre 2011 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2010-01046-01 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil once (2011).
CONSEJERA PONENTE: DOCTORA MARÍA E.G.G..
REF: Expediente núm. 2007-00233.
Acción: Nulidad.
Actor: G.F.A..
La Sala decide, en única instancia, la demanda promovida por el ciudadano G.F.A. contra la Nación- Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Agricultura y Desarrollo Social y de la Protección Social- y el Departamento Administrativo de la Función Pública, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los Decretos 1492 de 15 de mayo de 2006 y 542 de 27 de febrero de 2007.
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DEMANDA.
I.1.- El actor en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los Decretos 1492 de 15 de mayo de 2006 y 542 de 27 de febrero de 2007, por los cuales se prorrogó el término para liquidar al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA-.
I.2- Fundamentos de Hecho:
El ciudadano G.F.A. señaló, en síntesis, los siguientes hechos:
Indicó que mediante Decreto 1292 de 2003, se ordenó la liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA- y para su expedición, se invocaron las facultades conferidas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto-Ley 254 de 2000.
Agregó que el inciso 2º del artículo 1º del citado Decreto 1292 de 2003, consagró un término de 3 años como plazo máximo y definido para liquidar al INCORA, lapso que corresponde a lo ordenado en el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.
Adujo que la facultad del Presidente de la República, está delimitada por la Ley 790 de 2002 y, en consecuencia, éste no podía decretar un término inferior a un año ni superior a tres. (folios 8 a 11 del expediente)
I.3- Fundamentos de Derecho:
En apoyo de sus pretensiones, la parte actora adujo la violación de los artículos 16 de la Ley 790 de 2002; 1º, 3º, 4º, 6º, 83, 113, 114, 122, 133, 150, numeral 1º y 7º, 10º, inciso 2º y 189, numerales 10, 11 y 15 de la Constitución Política; el Decreto 1292 de 2003; la Ley 489 de 1998; el Decreto-Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006, así como las demás normas concordantes. En síntesis, señaló los siguientes cargos de violación:
Que el Presidente de la República sin ninguna facultad constitucional, ni legal, prorrogó en dos ocasiones, a través de los Decretos 1492 de 2006 y 542 de 2007 (acusados) el término de liquidación del INCORA, así: la primera prorroga se dio hasta el 28 de febrero de 2007 y la segunda hasta el 30 de junio de 2007, lo que demuestra que se aplazó el período de la liquidación en un (1) año, un (1) mes y siete (7) días.
Afirmó que no existe ninguna norma en la legislación colombiana, que faculte al Presidente de la República para sobrepasar el término de tres años cuando se liquida una entidad pública del orden nacional.
Concluyó que como quiera que ni la Ley 489 de 1998, ni el Decreto-Ley 254 de 2000 se ocuparon del término para realizar la liquidación, no queda duda que la Ley 790 de 2002 era la aplicable al estar vigente al momento de la expedición de los actos administrativos acusados.
Manifestó en resumidas cuentas, que con la expedición de los Decretos demandados se violaron las normas constitucionales invocadas, por cuanto hubo extralimitación por parte del Presidente de la República, sus Ministros de Despacho y la Subdirección del Departamento Administrativo de la Función Pública, toda vez que se arrogaron una facultad exclusiva del Congreso como lo es la contenida en el artículo 150 de la Constitución Política, consistente en la atribución de reformar leyes, además no se acató lo prescrito en la normativa vigente y se desconoció al Congreso como representante del pueblo.
Expresó que la producción normativa y discriminada por parte del Ejecutivo entraña un gravísimo peligro al pacto social democrático, puesto que las demás Ramas del Poder Público serían unos convidados de piedra en el ejercicio normativo del Ejecutivo que desencadenaría en un poder sin control.
Señaló que todo ciudadano está en el deber ético de participar en el control de las extralimitaciones de cualquiera de las Ramas del Poder, y, en consecuencia, está en el deber de tomar como modelo a seguir las directrices trazadas por el Consejo de Estado en la materia. (folios 11 a 17 del expediente).
II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN.
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA.
II.1.1. El Departamento Administrativo de la Función Pública, a través de apoderado, contestó la demanda, se opuso a la prosperidad de sus pretensiones y fundamentó su oposición, en esencia, en lo siguiente:
Indicó que el Decreto 1292 de 2003 estableció el proceso de liquidación del INCORA, por lo que éste se rige por el Decreto 254 de 2000 y las demás normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen, incluyendo dentro del marco jurídico de la liquidación la Ley 1105 de 2006.
Señaló que, por otra parte, la Ley 790 de 2002 es una norma habilitante, en la cual el Congreso de la República concedió al Presidente facultades extraordinarias para adelantar la renovación de la administración pública nacional, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política y desarrollados en la Ley 489 de 1998, figura sustancialmente distinta a la supresión y liquidación de entidades públicas que fue regulada íntegramente por el legislador con anterioridad a la expedición de la Ley 1105 de 2006.
Expresó, en lo que se refiere a la violación del Decreto 1292 de 2003, que se trata de un Decreto Reglamentario y, por lo tanto, puede ser modificado por una norma de igual o superior jerarquía expedida con posterioridad, sin que ello implique violación de precepto alguno, en virtud del principio de interpretación que dispone que la norma posterior deroga a la anterior.
Agregó que en virtud de lo anterior, al expedirse el citado Decreto 1292 de 2003, el Presidente de la República se ciñó estrictamente a la atribución conferida por el artículo 189, numeral 15, de la Constitución Política, con observancia de los criterios establecidos en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998.
Concluyó que no se han desconocido las disposiciones de la Ley 790 de 2002, toda vez que la misma no consagra el trámite regulatorio aplicable al INCORA y, además indicó que dicho proceso se desarrolló con estricta sujeción al marco de liquidación de las entidades públicas nacionales consignado en el Decreto Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006. (Folios 138 a 141 del expediente).
II.1.2. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de apoderado, contestó la demanda, se opuso a la prosperidad de sus pretensiones y fundamentó su oposición, en esencia, en lo siguiente:
Señaló que la Asamblea Nacional Constituyente, inspirada en propósitos de renovación democrática, de promoción, y, desarrollo local y regional, aprobó un conjunto de normas que contribuirían al proceso de modernización de la Administración, apoyándose en el principio de descentralización territorial, tanto en aspectos políticos como fiscales y administrativos.
Indicó que a través de la Carta de 1991, se delimitó de manera específica el ámbito de competencias del Congreso y el Presidente de la República, lo cual reafirmó el espíritu de la gran reforma administrativa de 1968, tendiente a conservar el modelo de competencias compartidas respecto de la determinación de la estructura y funcionamiento de la Administración Pública.
Manifestó que el artículo 150 Superior presenta una duplicidad de funciones, la primera al establecer la supresión y fusión de entidades que hacen parte de las competencias de uno y otro poder; y, la segunda, cuando distingue la potestad del Congreso para determinar la estructura y la del Ejecutivo de modificarla.
Afirmó que es el legislador el único competente para establecer, mediante la Ley de organización general, los organismos que integran a las entidades del orden nacional, los objetivos y estructuras orgánicas de las mismas y a pesar de ello, no se trata de una facultad discrecional e ilimitada, ya que es necesario para su expedición la participación e iniciativa del Ejecutivo.
Adujo que la potestad de modificar tal estructura, es inherente al P. de la República, en razón a que es la persona más idónea para adecuarla con mayor facilidad a las necesidades que demanda la Administración, para lo cual sólo deberá sujetarse a los principios y reglas generales que imponga la Ley.
Precisó que en lo relativo a las competencias de supresión, resulta pertinente destacar que el constituyente estableció que dicha facultad debía ser ejercida por el Presidente de la República de conformidad con la Ley, es decir, que supedita su ejercicio a la actuación previa del legislador.
Mencionó que la aparente contradicción entre el numeral 7º del artículo 150 y el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política., es inexistente, toda vez que se trata de dos momentos diferentes, el primero a cargo del legislador y el segundo del presidente, quien con estricta sujeción a la Ley puede ejercer esa atribución de suprema autoridad administrativa.
Aseveró que el constituyente asignó mayores poderes normativos al Ejecutivo, con la intención de permitirle cumplir con mayor facilidad las responsabilidades constitucionales, como su programa de gobierno. Además estableció un modelo de competencias que guarda relación directa con el principio de colaboración consagrado en el artículo 113 de la Carta, que en últimas implanta un sistema de pesos y contrapesos de poderes, en cuyo ejercicio no se invade la órbita de actuación propia de cada una de las Ramas del Poder Público, con el cual se pretende evitar el abuso de las competencias de las mismas.
Expresó que bajo ese...
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