Sentencia nº 10948 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 21 de Octubre de 1999
| Fecha | 21 Octubre 1999 |
| Número de expediente | 10948 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - La imputabilidad del daño / EL DAÑO ANTIJURÍDICO - Evolución
Nunca, hasta 1991, nuestro ordenamiento jurídico había consagrado un precepto constitucional constitutivo de la cláusula general de responsabilidad de naturaleza contractual como la extra contrato; Tal cosa ocurrió con el artículo 90 de la Constitución Política vigente, de cuyo inciso primero, se deduce, como ya lo ha dicho la Sala en otras oportunidades, que son dos los elementos indispensables para la declaración de la responsabilidad patrimonial del Estado y demás personas jurídicas de derecho público, a saber: el daño antijurídico y la imputabilidad del mismo al Estado. Esta disposición constituye, sin duda el punto más avanzado de la evolución en la aplicación practica de uno de los principios de mayor importancia en un Estado Social de Derecho : el atinente a la responsabilidad del Estado. La " evolución de la garantía patrimonial de los particulares frente a los daños extracontractuales causados por el poder público" dice J.L. villa, ha recorrido varias fases "... que a grandes trazos van desde una primera etapa de absoluta irresponsabilidad administrativa, pasando por una segunda fase de imputación exclusiva de daños a los agentes públicos culpables, para admitirse en un tercer momento un principio general de responsabilidad de la Administración, limitado, sin embargo, a los daños causados por acciones ilegales y culpables de sus autoridades y funcionarios. La cuarta y última etapa se caracterizaría por la extensión del mencionado principio general de resarcimiento, tanto a los llamados daños anónimos, como a los provocados por actuaciones administrativas lícitas o no culpables." La pérdida de importancia - con miras a la deducción de la responsabilidad del Estado - de la calificación de la actuación dañosa como lícita o culpable, toma fundamento en el hecho de que "si los beneficios de las funciones administrativas alcanzan a todos, también los perjuicios deben repartirse entre todos." Hay duda de que el fundamento de la responsabilidad del Estado se desplazó de la ilicitud de la conducta causante del daño (falla del servicio o culpa del Estado) al daño mismo, siempre y cuando este fuese antijurídico. Esa solo circunstancia cambia, de modo fundamental, la naturaleza y la finalidad de la institución que, de simplemente sancionatoria pasa a ser típicamente reparatoria, tomando en cuenta para su operatividad no tanto al agente del daño (merecedor de la sanción), sino a su víctima (merecedora de la reparación). Una visión de esa naturaleza ha permitido que la responsabilidad del Estado se comprometa frente a los daños que origina tanto su acción injurídica (como ha sido la tesis tradicional) como su conducta lícita que es donde se nota, con mayor énfasis, el carácter netamente reparatorio que ha ido adquiriendo la teoría. Es en este contexto que toma importancia el concepto de daño antijurídico contenido en el mandamiento constitucional del artículo 90, pues sobre él - en tanto afecta a la víctima - se edifica la responsabilidad del Estado, a condición de que le sea imputable.
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRATUAL DEL ESTADO - Antijuricidad del daño / ANTIJURICIDAD DEL DAÑO - Causación antijurídica / PERJUICIO ANTIJURIDICO - Causas de Justificación / IMPUTABILIDAD FACTICA / IMPUTABILIDAD JURIDICA
Se desliga, de esta manera, la antijuricidad del daño de su causación antijurídica; esta última será, en adelante "...un simple criterio de imputación de daños que, junto a otros criterios (tales como la ilegalidad del acto, el riesgo creado en peligro de terceros o, según algunos autores el enriquecimiento indebido), permite trasladar los efectos negativos del hecho dañoso desde el patrimonio de la víctima hacia el patrimonio de la administración y, eventualmente, dirimir también el reparto de responsabilidades entre aquélla y el agente físico cuya conducta haya causado el daño. El empleo de uno u otro criterio de imputación dependerá en cada caso de la clase o tipo de evento lesivo que, en concreto, se haya producido pudiendo abarcar, a título de ejemplo, desde la denegación ilegal de una licencia hasta la renovación legal de otra, desde el mal estado de una vía pública, desde una información televisiva legal e inculpable hasta la cancelación ilegal y culpable de una empresa periodística, desde una avería en una instalación técnica hasta el empleo de la coacción directa por las fuerzas de la policía, etc." El daño antijurídico, que el derecho español prefiere denominar "lesión", " será, entonces un concepto más estricto que daño, que perjuicio, será un perjuicio antijurídico al margen de cualquier idea subjetiva - y no, por consiguiente cuando no concurran causas de justificación expresas que legitimen el perjuicio, de modo que la lesión se dará exclusivamente cuando se produzca un daño que el sujeto determinado no tenga obligación de soportar. Dicho en palabras de G. de Enterría" El concepto técnico de daño o lesión, a efecto de la responsabilidad civil, requiere, pues, un perjuicio patrimonialmente evaluable, ausencia de causas de justificación (civiles), no en su comisión, sino en su producción respecto al titular del patrimonio contemplado, y, finalmente, posibilidad de imputación del mismo a tercera persona. Según se ha visto, condición necesaria para que desencadene la reparación es que el daño sea antijurídico, calificación que se obtiene de constatar que el ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima el deber de soportarlo, es decir, que el daño de "causales de justificación." Este punto lo explica así el profesor G. de Enterría "la calificación de un perjuicio en justo o injusto depende de la existencia o no de causas de justificación (civil) en la acción personal del sujeto a quien se impute el perjuicio. La causa de justificación ha de ser expresa y concreta y consistirá siempre en un título que legitime el perjuicio contemplado: por ejemplo la exacción de un impuesto, el cumplimiento de un contrato, una ejecución administrativa o procesal. Fuera de esta hipótesis, todo perjuicio o detrimento patrimonial imputable a un sujeto será una lesión, un perjuicio injusto."
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Imputabilidad del daño / CULPA PERSONAL DEL AGENTE SIN NEXO CON EL SERVICIO - Existencia / IMPUTABILIDAD FACTICA / IMPUTABILIDAD JURIDICA
Imputar - para nuestro caso - es atribuir el daño padeció la víctima al Estado, circunstancia que se constituye en condición sine qua non para declarar la responsabilidad patrimonial de este último. De allí que elemento indispensable - aunque no siempre suficiente - para la imputación, es el nexo causal entre el hecho causante del daño y el daño mismo, de modo que este sea el efecto del primero. Por eso, la parte última del inciso primero del artículo 90 de la C.P., en cuanto exige - en orden a deducir la responsabilidad patrimonial del Estado - , que los daños antijurídicos sean "causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas ", está refiriéndose al fenómeno de la imputabilidad, tanto fáctica como jurídica, R.E.G. se refiere al punto en estos términos: "para el nacimiento de la obligación de reparar no basta sólo la imputatio facti; es decir, la relación de causalidad entre un hecho y un daño, sino que es necesario la imputado juris, es decir, una razón de derecho que justifique que la disminución patrimonial sufrida por la víctima se desplace al patrimonio del ofensor", "Para poder imputar un daño a un ente público, lo que interesa es ... que el ente tenga la titularidad del servicio o de la actividad desarrollada por sus funcionarios." En este entendimiento, la imputación del daño al Estado depende, en este caso, de que su causación obedezca a la acción o a la omisión de las autoridades públicas en desarrollo del servicio público o en nexo con él, excluyendo la conducta personal del servidor público que, sin conexión con el servicio, causa un daño. En el expediente, esta demostrado que la señora CLAUDIA JHOANA COMBITA murió el 9 de marzo de 1994, a causa de los disparos que, con su arma personal, le propinó su compañero y agente de la Policía Nacional JOSE DEL CARMEN RAMIREZ, por un motivo personal. El día de los trágicos hechos, el mencionado agente se encontraba gozando de un permiso que se le había concedido a partir de las 9 A.M. del 9 de marzo de 1994, y por un término de 24 horas, lo que significa que ese día no estaba en ejercicio de funciones propias del servicio. De tal circunstancia que esta plenamente probada y de los medios probatorios allegados al expediente la Sala deduce que en el sub judice, el daño es producto de una culpa personal del agente sin nexo con el servicio.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
S. de B.D.C., veintiuno (21) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
CONSEJERO PONENTE : ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
Radicación número : 10948 - 11643 ( Acumulados )
ACTOR : LUIS POLIDORO COMBITA Y OTROS
DEMANDADO : MINISTERIO DE DEFENSA
POLICIA NACIONAL.
Se decide el recurso de apelación propuesto por la parte actora en contra de las sentencias dictadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Tolima el 28 de abril y el 23 de noviembre de 1995, respectivamente, por medio de las cuales se denegaron las pretensiones de las demandas y, en la segunda de ellas, se condenó en costas a la parte vencida.
I. El 9 de junio de 1994, en ejercicio de la acción prevista por el artículo 86 del C.C.A., los señores L.P.C.F., A.P., E.J., O.A., N.J.C.P. y J.L.R.C., demandaron a la Nación - Ministerio de la Defensa - Policía Nacional -, formulando estas pretensiones:
LA NACION (MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL) es responsable administrativa y civilmente de todos los daños y perjuicios, tanto morales, como materiales, ocasionados a L.P.C.F. y A.P., y a sus hijos E. J., O.A.,...
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