Auto nº 086/12 de Corte Constitucional, 24 de Abril de 2012

1. Proyecto de ley objetado

   El P. del Senado de la República remitió[1] a esta Corporación el Proyecto de Ley 200 de 2009 -Senado- y 235 de 2011 –Cámara, objetado por el P. de la República por razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia, que fueron consideradas infundadas por el Congreso de la República. El siguiente es el texto del proyecto de ley objetado:

   LEY...

   “Por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural de la Nación al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona”

   El Congreso de Colombia

   DECRETA:

   Artículo 1º. D. patrimonio histórico y cultural de la Nación al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona (Norte de Santander)

   Artículo 2º. Autorizase al Gobierno Nacional, para que a través del Ministerio de Cultura, contribuya al fomento, promoción, protección, conservación, divulgación, desarrollo y financiación de los valores culturales de la Nación

   Artículo 3º. El Congreso de la República de Colombia concurre a la Declaración de Patrimonio Histórico y Cultural de la Nacional al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona del departamento del Norte de Santander, emitiendo en nota de estilo un pergamino que contenga el texto de la presente ley.

   Artículo 4º. La presente ley rige a partir de la fecha de su sanción y promulgación.

2. El trámite legislativo

   El trámite legislativo del proyecto de ley objetado fue el siguiente:

   2.1. El proyecto de ley No.200/09 -Senado- y No.235/11 –Cámara- “Por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural de la Nación al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona” fue radicado en el Senado de la República el 3 de diciembre de 2009, y publicado en la Gaceta del Congreso n. 1199 de 2009.

   2.2. En la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado fue designado como ponente al Senador C.E.B.P.. La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n. 176 de 2010.

   2.3. El proyecto fue discutido y aprobado en primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República, el día 9 de junio del año dos mil diez (2010) tal y como consta en la Gaceta n. 485 de 2010, previo anuncio de su discusión y votación en las sesiones ordinarias de la Comisión Segunda del 5 de mayo de 2010 (Acta n. 26/10), del 19 de mayo de 2010 (Acta n. 27/10), del 19 de mayo de 2010 (Acta n. 28/10), del 1 de junio de 2010 (Acta n. 2 de sesión conjunta de las Comisiones Segundas de Cámara y Senado de esa fecha), del 2 de junio de 2010 (Acta n. 3 de sesión conjunta de las Comisiones Segundas de Cámara y Senado de esa fecha), y del 8 de junio de 2010 (Acta 30 de esa fecha).

   2.4. Para rendir ponencia en segundo debate en el Senado de la República se designó nuevamente al Senador C.E.B.P.. El informe de ponencia para segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso n. 485 del 13 de noviembre de 2010.

   2.5. El proyecto de ley fue aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República el 13 de abril de 2011, según consta en el Acta 45 publicada en la Gaceta del Congreso n. 241 de 2011, previo anuncio en la sesión plenaria de la que da cuenta el Acta n. 44 del 6 de abril del mismo año.

   2.6. En la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de R.s se designó como ponente al representante C.E.L.C.. La ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n. 286 de 2011.

   2.7. El proyecto fue aprobado por la mencionada Comisión el 25 de mayo de 2011, según se advierte en el Acta n. 40 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n. 613 de 2011. El anuncio de esta actuación se surtió el 24 de mayo de 2011, según consta en el Acta n. 39 de la misma fecha, tal y como se señala en la Gaceta 345 de 2011.

   2.8. Se designó nuevamente como ponente para segundo debate en el Cámara al R.C.E.L.C.. La ponencia para esa instancia del trámite legislativo fue publicada en la Gaceta del Congreso n. 345 de 2011.

   2.9. El proyecto de ley fue aprobado en sesión plenaria de la Cámara del 7 de junio de 2011, según consta en el Acta n. 69 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n. 434 de 2011. El anuncio de votación se llevó a cabo en la sesión del 1º de junio de 2011, como se verifica en el Acta n. 68 de la misma fecha.

   2.10. No se evidenciaron dentro del trámite legislativo discrepancias entre los textos aprobados por las plenarias del Senado y la Cámara de R.s, de modo que no tuvo lugar el trámite de conciliación previsto en el artículo 161 de la C.P.

   2.11. A través de oficio del 20 de junio de 2011, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el 21 de junio del mismo año, el S. General del Senado remitió al P. de la República el proyecto de ley, junto con el expediente legislativo, para su correspondiente sanción.[2]

3. Objeciones formuladas por el Gobierno Nacional

   Mediante comunicación del 29 de junio de 2011[3], la Viceministra de Cultura, encargada de las funciones de Despacho de la Ministra de Cultura, formuló objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia del proyecto de ley. Sus fundamentos los siguientes:

   3.1. Se refleja una inconsistencia entre los motivos de la ley y el texto de la misma, advirtiendo que el legislador ha desbordado los límites en el ejercicio de la facultad normativa ya que, en este caso, “los motivos de orden histórico y cultural no son de tal naturaleza y pretenden en realidad un efecto aledaño”.

   3.2. La facultad de configuración del legislador se ha instrumentalizado con el fin de limitar el ejercicio de las funciones que la Constitución Política asignó al Consejo Superior de la Judicatura en el artículo 257 numeral 1º, desarrolladas por el legislador estatutario en el artículo 19 de la Ley 270 de 1996. Consideró que “pretender provocar una restricción o enmienda de dicha facultad a través de una ley ordinaria, y como efecto marginal de una infundada declaratoria de patrimonio cultural, termina en realidad por desbordar el ejercicio de la facultad legislativa y afecta la reserva de la ley estatutaria en los temas de administración de justicia” (art. 152 literal b).

   3.3. Este tipo de situaciones llevarían a que, al amparo de la declaratoria de un bien como patrimonio cultural o histórico sin existir motivaciones de ésta naturaleza, el legislador esté facultado para establecer los efectos que dicha declaratorio conlleva: evitar embargos, declaratorias de prescripción o, como en este caso, la eventual supresión de una corporación judicial, cuestión que altera el ámbito de competencias de la administración de justicia.

   3.4. Finalmente se advierte que, si bien el proyecto de ley se limita a declarar como patrimonio cultural e histórico de la Nación al Tribunal, las consecuencias de dicha declaración, como la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, podrían generar una restricción de las competencias constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura y una afectación de la estructura de la administración de justicia.

4. Insistencia del Congreso de la República

   El Senador C.E.B.P. y el R.C.E.L.C., fueron designados para que rindieran informe sobre las objeciones formuladas[4].

   4.1. El Informe rendido refiere que el Tribunal Superior de Pamplona ha ocupado históricamente un lugar importante en el contexto nacional y se ha destacado en diversos campos, siendo parte trascendental del municipio. El Tribunal de Pamplona fue fundado teniendo en cuenta la trayectoria histórico-cultural de dicha ciudad, la primera y más antigua del Departamento de Norte de Santander. El informe recoge un recuento histórico de la estructura de la administración de justicia desde 1912, indica el número de miembros, la creación de salas y la composición del Distrito Judicial de Pamplona.

   4.2. El informe cita el artículo 72 superior que establece que el Patrimonio Cultural de la Nación está bajo la protección del Estado, y que los bienes arqueológicos y culturales son inalienables, inembargables e imprescriptibles. Con base en lo anterior, el Informe concluye que “el Congreso de la República en representación de la Nación, tiene la facultad discrecional en declarar Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona, toda vez, que debido a su historia reviste de todos los requisitos para su declaración (…)”.

   4.3. Por último, en el informe se admite que la ley que declara como Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona, ciertamente no es estatutaria. Sin embargo se resalta que el legislador ordinario puede definir qué aspectos deben hacer parte de la declaración, de modo que aún si el bien que se busca proteger tiene relación con la administración de justicia, esto no implica que requiera de una ley estatuaria.

5. Intervención ciudadana

   Mediante Auto del 20 de enero de 2012 el Magistrado Sustanciador ordenó fijar en lista el presente proceso por el término de tres (3) días, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991. La Secretaría General lo fijó en lista 3 días después. No se recibieron intervenciones.

A través de escrito radicado en la Secretaría de la Corte Constitucional el 17 de enero de 2012, el Procurador General de la Nación conceptúo a favor de las objeciones gubernamentales. En consecuencia, solicita a la Corte que declare inexequible el citado proyecto de ley.

6.1. Luego de transcribir in extenso las motivaciones del Congreso para declarar como patrimonio histórico y cultural el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona, el Procurador concluye que la intención del Congreso de la República, más allá de una “alusión incidental a la historia y a la cultura”, es la de conservar o mantener como corporación judicial dicho Tribunal. Se advierte que lo anterior no se ajusta a lo previsto en los artículos 8 y 70 de la Constitución Política que establecen el deber estatal de conservación de las riquezas culturales de la Nación promoviendo el acceso a la cultura de todos los ciudadanos.

6.2. Para el Procurador, el proyecto de ley desconoce la competencia del artículo 257, numeral 1º superior, desarrollada en la Ley 270 de 1996, que asigna a la S. Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura la competencia de fijar la división del territorio para efectos judiciales y para ubicar o distribuir los despachos judiciales.

El Magistrado Sustanciador solicitó a los S.s Generales de las Cámaras el envío de las actas en que constaba el trámite de las objeciones[5]. La S. Plena, a través del Auto 004 de 2012, se abstuvo de decidir mientras se allegaban los documentos mencionados, los cuales fueron finalmente recibidos.

1. Competencia

   Conforme a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4 y 241, numeral 8 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional.

2. El término para formular las objeciones y su trámite en el Congreso de la República

   2.1. Oportunidad en la formulación de las objeciones.

   El artículo 166 de la Constitución establece que el Gobierno Nacional dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto, cuando no conste de más de veinte artículos. La reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que estos términos se refieren a días hábiles y completos, que se cuentan a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial [6].

   En el presente caso, el proyecto de ley objetado contiene cuatro artículos, por lo que el término para devolverlo con objeciones era de seis días hábiles, contados a partir del día siguiente al 21 de junio de 2011 cuando el proyecto se radicó en la Presidencia de la República para la respectiva sanción. Dicho término vencía el 30 de junio de 2011 y las objeciones fueron radicadas en el Congreso ese mismo día[7], según se observa en el expediente, mediante comunicación dirigida al P. del Senado en la que constan las objeciones descritas.

   2.2. El trámite de las objeciones.

   - Los congresistas designados para estudiar las objeciones formuladas presentaron informe desestimatorio, e insistieron en la sanción del proyecto conforme al texto aprobado en el Congreso de la República[8].

   - La Plenaria del Senado de la República anunció el sometimiento a votación del informe sobre las objeciones el 22 de noviembre de 2011[9]. El informe fue considerado y votado por dicha corporación el 23 de noviembre de 2011[10], según certificación del S. General del Senado de la República que obra en el expediente.

   - La Plenaria de la Cámara de R.s anunció el sometimiento a votación del informe sobre las objeciones el 23 de noviembre de 2011[11]. El informe fue considerado y votado el 29 de noviembre de 2011[12], según certificación del S. General de la Cámara de R.s que obra en el expediente.

   - Por instrucciones del P. del Senado de la República, el proyecto de ley se remitió mediante comunicación fechada diciembre 14 de 2011 y radicada el 19 de diciembre de 2011 en la Secretaría de la Corte Constitucional, con el fin de que ésta Corporación decidiese sobre su constitucionalidad.

   2.3. Verificación de la ocurrencia de un vicio de procedimiento subsanable en el trámite de las objeciones gubernamentales

   Si bien la Corte ha verificado los requisitos de publicidad del informe de objeciones gubernamentales, el cual consta en la Gaceta del Congreso n. 860 de 2011, y el requisito de anuncio previo de su votación en Cámara y Senado, al repasar el trámite, se encuentra que en la votación del informe en el Senado se desconoció el artículo 133 de la Constitución Política, lo que implica la existencia de un vicio de procedimiento.

   En efecto, la norma constitucional reseñada prescribe que los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa, por regla general, deberán votar de manera nominal y pública. A su vez, el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, dispone como excepción a la votación nominal y pública, la votación ordinaria, en las circunstancias que taxativamente prescribe dicha norma. Dentro de tales excepciones no está la votación de informes a objeciones gubernamentales,

   “Artículo 129. Modificado por la Ley 1431 de 2011, artículo 1º. Votación Ordinaria. Se utilizará para los casos señalados en este artículo y se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El S. informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe.

   Si se pidiere la verificación por algún Senador o R., para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la sesión.

   Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3° de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito:

1. Consideración y aprobación del orden del día y propuestas de cambios, modificaciones o alteración del mismo.

2. Consideración y aprobación de actas de las sesiones.

3. Consideración y aprobación de corrección de vicios subsanables de procedimiento en el trámite de proyectos de ley.

4. Suspensión o prórroga de la sesión, declaratoria de la sesión permanente o levantamiento de la sesión por moción de duelo o circunstancia de fuerza mayor.

5. Declaratoria de sesión reservada.

6. Declaratoria de sesión informal.

7. Declaración de suficiente ilustración.

8. Mociones o expresiones de duelo, de reconocimiento o de rechazo o repudio, así como saludos y demás asuntos de orden protocolario.

9. Proposiciones de cambio o traslado de comisiones que acuerden o soliciten sus respectivos integrantes.

10. Resolución de las apelaciones sobre las decisiones del presidente o la mesa directiva de la corporación o de las comisiones.

11. Proposiciones para citaciones de control político, información general o de control público o para la realización de foros o audiencias públicas.

12. Adopción o aprobación de textos rehechos o integrados por declaratoria parcial de inconstitucionalidad.

13. Decisiones sobre apelación de un proyecto negado o archivado en comisión.

14. Decisión sobre excusas presentadas por servidores públicos citados por las comisiones o por las cámaras legislativas.

15. Adopción de los informes de las Comisiones de Ética sobre suspensión de la condición Congresional.

16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias.

17. El título de los proyectos siempre que no tenga propuesta de modificación.

18. La pregunta sobre si la cámara respectiva quiere que un proyecto sea ley de la República o reforme la Constitución.

19. La pregunta sobre si declara válida una elección hecha por el Congreso, alguna de sus cámaras o sus comisiones.

20. Los asuntos de mero trámite, entendidos como aquellos que, haciendo o no parte de la función constituyente y legislativa, no corresponden al debate y votación de los textos de los proyectos de ley y de acto legislativo y los no prescritos que puedan considerarse de similar naturaleza.

    Parágrafo 1°. La verificación de la votación ordinaria debe surtirse por el mismo procedimiento que la votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación y el sentido del voto de cada congresista.

    Parágrafo 2°. Aceptado o negado un impedimento a un congresista en el trámite de un proyecto de ley en comisión, no será necesario volver a considerarse en la Plenaria de la corporación a menos que se presenten circunstancias nuevas que varíen los fundamentos del mismo.”

    Con respecto a la exigencia de la votación nominal y pública en el caso de los informes a las objeciones gubernamentales la Corte se ha pronunciado recientemente en los Autos 031 de 2012 MP María Victoria Calle, y 032 de 2012 MP L.E.V..

    En el Auto 031 de 2012 en relación con las Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley N° 54 de 2010 Senado, 170 de 2010 Cámara, la Corte no aceptó el argumento según el cual “no se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria”, con base en las siguientes razones:

    “… (i) porque se trata de exclusiones enunciadas con carácter taxativo por el legislador, y por ende, su interpretación debe efectuarse de manera restrictiva, de lo contrario la regla general de la votación nominal y pública podría convertirse en la excepción; y (ii) porque el informe de objeciones gubernamentales, en el momento de la discusión no hace parte del articulado del proyecto de ley. Esto ocurre sólo en caso que prosperen las objeciones formuladas por el Gobierno.

    De lo anterior surge que la exigencia constitucional y legal de la votación nominal y pública es aplicable al informe de objeciones gubernamentales en tanto no se encuentra enunciado de manera expresa en las excepciones previstas en el artículo 1 de la Ley 1431 de 2011.

    Cabe precisar, que si bien en reiterada jurisprudencia, la S. Plena de esta Corporación ha verificado como requisito de aprobación del informe de objeciones gubernamentales, la votación ordinaria, a raíz de la expedición y entrada en vigor de la Ley 1431 de 2011, reglamentaria del artículo 133 de la Constitución Política, reformado a su vez por el Acto Legislativo 01 de 2009, el parámetro de constitucionalidad ha cambiado, y en esa medida, no estaría la S. en esta oportunidad desconociendo su propio precedente en la materia.

    (…)

    En el presente caso, al no cumplirse el requisito constitucional y legal de la votación nominal y pública, se configura un vicio de procedimiento, frente al cual es necesario determinar si se trata de un vicio subsanable que hace posible la devolución del proyecto de ley a las cámaras en aplicación del artículo 241 Superior, cuyo texto establece expresamente que “cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible enmiende el defecto observado.” (notas al pie suprimidas del original)

    En el Auto 032 de 2012 en relación con a las Objeciones Gubernamentales al Proyecto de Ley N. 90/09 Senado-259/09 Cámara, la Corte precisó por qué es necesario votar de manera nominal y pública el informe de las objeciones gubernamentales aunque exista unanimidad en la aprobación del mismo. Consideró:

    “ (…) que la votación debió haberse realizado de manera nominal y pública. Para ello, advierte que existen al menos dos tipos de argumentos que sustentan esa posición. El primero, relativo a la vigencia del principio de supremacía constitucional. El segundo, relacionado con la interpretación de los regímenes exceptivos previstos en la legislación.

    En cuanto al primer nivel de análisis se tiene que, según lo explicado, existe un mandato constitucional expreso y definido, según el cual la regla general para la expresión de la voluntad congresional es la votación nominal y pública. Por ende, solo aquellas excepciones previstas en la ley quedan incorporadas a la aplicación de la votación ordinaria. El artículo 129 R.C. ofrece un listado preciso y minucioso de excepciones, entre las cuales no se encuentra la aprobación del informe de objeciones gubernamentales. Resultaría a todas luces contrario al principio de supremacía constitucional que se hiciera una interpretación flexible de estos tipos exceptivos, pues ello llevaría a contradecir el mandato constitucional consistente en que la regla general es la votación nominal y pública, a fin de cumplir los propósitos de la enmienda de 2009, antes explicados. Además, carecería de sentido que mientras el legislador orgánico, en cumplimiento del mandato constitucional mencionado, describe las excepciones a dicha regla general de forma detallada, la Corte realice una interpretación extensiva que tiende a desconocer la prescripción superior. De otro lado, dicha hermenéutica flexible llevaría a que cada vez que en el procedimiento legislativo se esté ante decisiones unánimes, lo cual no es poco frecuente, se haga uso de la votación ordinaria, desnaturalizándose con ello lo previsto en el artículo 133 de la Constitución.

    Frente al segundo grupo de argumentos, se tiene que dentro de las reglas usuales de interpretación, cuando el legislador prevé enumeraciones taxativas, no corresponde al intérprete realizar aplicaciones analógicas a las mismas. Esto mucho más cuando se trata de excepciones a una regla general de raigambre constitucional. En el asunto objeto de estudiado, se tiene que la hipótesis de votación ordinaria prevista en el artículo 129-16 R.C., está dirigida a aquellos casos en que sometido un articulado a la consideración de las cámaras legislativas, exista unanimidad acerca de aprobar o negar todo o parte del mismo. Esta esa una hipótesis diferente a la de aprobación del informe de objeciones gubernamentales, pues en este escenario no se está ante la consideración de un articulado, sino ante la decisión del Congreso de insistir en la sanción de un proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional. De otro lado, no puede perderse de vista que esta decisión no es, en modo alguno, un trámite formal, sino que es la expresión de la voluntad de las cámaras de oponerse al poder de veto gubernamental, al punto que es objeto de regulación constitucional en el artículo 167 C.P.”

    Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte advierte la existencia de un vicio en la aprobación del informe gubernamental en la Plenaria del Senado, ya que la votación del mismo no fue nominal y pública. En efecto, en la Gaceta n. 20 de 2012, en la que se publica la aprobación del informe en la Plenaria del Senado, consta lo siguiente:

    “Objeciones del señor P. de la República, a Proyectos aprobados por el Congreso

    Proyecto de ley número 200 de 2009 Senado, 235 de 2011 Cámara, por la cual la Nación declara Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación al Tribunal Superior del distrito Judicial de Pamplona.

    Leída y cerrada la discusión del Informe en el cual se declaran fundadas las objeciones presentadas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 200 de 2009 Senado, 235 de 2011 Cámara, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y esta le imparte su aprobación, con el quórum constitucional requerido.”[13]

    Como puede apreciarse, no se señalan los congresistas que votaron, ni el sentido de sus votos.

    Sumado a lo anterior, en respuesta al Auto del 16 de marzo de 2012 que el Magistrado Sustanciador dirigió a la Secretaría General del Senado para constatar la forma en la que se votó el informe, el S. de esa entidad manifestó:

    “que la Aprobación del Informe de objeciones del proyecto de la referencia se encuentra publicada en la gaceta del congreso número 20 del jueves 9 de febrero de 2012 que contiene el Acta número 22 de la sesión ordinaria del día miércoles 23 de noviembre de 2011 páginas 15, 17, 24-26. La votación fue de 82 honorables senadores que aparecen asistiendo a la sesión, 18 honorables senadores dejaron de asistir a la sesión, en la actualidad hay 2 sillas vacías, no hubo solicitud de verificación de quórum, ni hubo constancias de votos negativos, ni solicitud de impedimento, ni retiros de bancadas y se realizó con base en la Ley 1431 del 4 de enero de 2011 que establece excepciones al voto nominal y público. Adjuntamos fotocopia autenticada de la gaceta del congreso y fotocopia simple de la Ley 1431 de 2011”[14]. (Subrayado fuera del texto)

    Es lógico concluir que la Plenaria del Senado acogió lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 (excepciones al voto nominal y público), tal y como se desprende de su respuesta, al afirmar que la votación se realizó con base en la Ley 1431 de 2011 “que establece excepciones al voto nominal y público”. Esta conclusión se reafirma con la ausencia, en la Gaceta respectiva, del sentido del voto de cada congresista y del resultado de la votación, como lo exigen el artículo 133 constitucional y el artículo 130 de la Ley 5ª de 1992.

    Cosa diferente ocurrió con la Plenaria de la Cámara de R.s. En efecto, en la Gaceta 29 de 2012, en la que se publica la aprobación del informe, antes de iniciar el debate, el S. comunica al P. que existen en el registro de la Plenaria 135 R.s, según verificación en el tablero electrónico. Luego se deja constancia de que el informe ha sido aprobado por unanimidad, con las mayorías que exige la Constitución de acuerdo con el registro de asistencia a la Plenaria, y acto seguido se presenta una “Publicación de votación” y un listado de “Resultados individuales” que señalan el nombre del participante, su asiento, la hora de entrada y de salida[15]. Si bien no se indica el sentido del voto de cada R., al señalar que el informe fue “aprobado por unanimidad”, se entiende que los Congresistas presentes en el recinto, según verificación electrónica con nombres y apellidos, votaron de manera afirmativa.

    Por tanto, se verifica la existencia del vicio de procedimiento en el debate en Senado, y se procede a analizar si ese yerro es o no de naturaleza subsanable, con el fin de establecer si procede la aplicación del parágrafo del artículo 241 constitucional.

    2.4. Carácter subsanable del vicio de procedimiento identificado

    La jurisprudencia constitucional ha establecido los requisitos para que pueda aplicarse la facultad de devolución del acto afectado de un vicio de procedimiento subsanable, en los términos del artículo 241 de la Constitución Política.[16] Las reglas específicas de esa doctrina fueron recogidas en el Auto 032 de 2012, y son las siguientes,

    “3.4.1. La declaratoria de un vicio de procedimiento como subsanable debe ser aplicada de forma razonable. Esto significa, entre otros asuntos, que no puede servir de fundamento para solucionar irregularidades de trámite que desconocen aspectos estructurales del proceso legislativo, impiden o anulan la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, o vulneran los derechos de las minorías parlamentarias.

    3.4.2. La subsanabilidad de un vicio de procedimiento depende de que la actuación irregular efectivamente haya tenido lugar dentro del trámite. Quiere esto decir que la facultad en comento no sirve de sucedáneo de etapas que fueron omitidas por el Congreso. Al respecto, se ha indicado por la jurisprudencia que “el sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un tramite que efectivamente se ha llevado a cabo”.[17] En igual sentido, la Corte pone de presente que “…la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar.”

    3.4.3. La fundamentación constitucional de la facultad de subsanación es el principio de instrumentalidad de las formas, según el cual las distintas reglas procedimentales y, entre ellas, las disposiciones del procedimiento legislativo, no “valen” por sí mismas, sino que se justifican en la medida en que cumplen con derechos, principios y valores sustantivos, como sucede con el debido proceso, la publicidad, la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, los derechos de las minorías, el principio democrático en sentido amplio, etc. En tal sentido, la naturaleza subsanable del vicio formal también debe evaluarse a partir del grado de afectación de esos contenidos de índole sustantiva.

    3.4.4. Concurren varias hipótesis de vicios subsanables en el procedimiento legislativo, clasificadas de acuerdo con su gravedad y el momento del trámite en que se presentan. Así, puede estarse ante[18] (i) errores de trámite que, por su intrascendencia, no afectan de ninguna forma los propósitos sustantivos antes explicados. En este caso no se está, en estricto sentido, ante un vicio de procedimiento, por lo que no hay lugar a la subsanación; (ii) defectos del trámite que, si bien tuvieron ocurrencia, son convalidados en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento; (iii) vicios que son identificados por la Corte en el control de constitucionalidad, respecto de los cuales aplica la fórmula de subsanación prevista en el parágrafo del artículo 241 Superior; y (iv) vicios que también son advertidos en el escrutinio judicial, pero que pueden ser subsanados por la misma Corte. Ejemplo de ello es “cuando a una ley ordinaria se le ha impartido el trámite legislativo propio de una ley orgánica: en casos así, la Corte ha considerado que existe, efectivamente, un vicio, por cuanto, tal y como se expresó en la sentencia C-025/93, “el principio democrático obliga a interpretar restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan mayorías calificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio de la mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura”. En estas situaciones, la Corte cuenta con la posibilidad de subsanar directamente el vicio detectado, constatando que se trata materialmente de una ley de naturaleza ordinaria, y declarando su constitucionalidad bajo tal entendido”.[19]”

    Con base en lo anterior, la Corte considera que el vicio de procedimiento identificado en el debate sobre el informe de objeciones gubernamentales es subsanable, a través de la devolución al Senado para que se rehaga la votación del informe de ponencia, en los términos del artículo 133 superior. En efecto, se encuentra que esta Cámara sí tuvo la intención de aprobar dicho informe pero no utilizó el mecanismo adecuado para manifestar su voluntad ya que en lugar de votar de manera nominal y pública, como lo exige en estos casos la Constitución y la Ley 5ª de 1992, realizó una votación ordinaria.

    No se trata de una falta en una etapa fundamental del trámite legislativo, que por cierto no ha concluido aún, y que afecte la voluntad democrática ni los derechos de las minorías parlamentarias. Tal y como lo señala el ya citado Auto 032 de 2012, la naturaleza subsanable de estos vicios cobra más sentido, cuando el proyecto de ley no ha cumplido todavía su trámite constitucional. También hay que tener en cuenta la reiterada jurisprudencia constitucional en la que se han verificado vicios subsanables dentro del trámite de objeciones gubernamentales.[20]

    De acuerdo con las consideraciones expuestas, la S. concluye que el vicio de trámite identificado en esta providencia es de naturaleza subsanable, de modo que es pertinente aplicar la fórmula de decisión consistente en devolver el expediente legislativo al Congreso de la República, para que se rehaga el trámite de votación del informe de objeciones gubernamentales en la plenaria del Senado, con estricta sujeción de lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución, en cuanto dispone que dicha votación será nominal y pública. DECISIÓN

    En mérito a las consideraciones expuestas la Corte Constitucional

Primero.- DEVOLVER el expediente legislativo al Congreso de la República, para que subsane el vicio de trámite consistente en la omisión del requisito de votación nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales, en la plenaria del Senado, respecto del proyecto de ley No.200/09 -Senado- y No.235/11 –Cámara- “Por la cual la Nación declara patrimonio histórico y cultural de la Nación al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona”

Para el cumplimiento de lo anterior, el Congreso de la República tendrá un plazo de 30 días hábiles, contados a partir del inicio de la nueva legislatura el 20 de Julio de 2012, siempre que este auto haya sido notificado.

Segundo.- Una vez se haya subsanado el vicio en los términos del numeral anterior, el P. del Congreso remitirá a la Corte el proyecto de ley objetado por el gobierno y mencionado en el numeral anterior, acompañado del expediente legislativo correspondiente, a fin de que esta Corporación resuelva sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política.

C., notifíquese, comuníquese al P. de la República y al P. del Congreso y cúmplase.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

P.

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Magistrado

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

Ausente con permiso

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

Ausente con excusa

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Oficio recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 19 de diciembre de 2011

[2] F. 23 del cuaderno principal

[3] F. 17 a 22 del cuaderno principal

[4] Informe presentado el 10 de noviembre de 2011 por el Senador C.E.B.P. y el R.C.E.L.C.. Aprobado el 23 de noviembre de 2011 por el Senado de la República y el 29 de noviembre de 2011 por la Cámara de R.s.

[5] Comunicaciones remitidas por la Cámara de R.s el 25 de enero de 2012 (F. 210), y por el Senado de la República el 2 de febrero de 2012 (F. 238)

[6] Ver entre otras Sentencias C-268 de 1995, C-380 de 1995, C-292 de 1996, C-510 de 1996, C- 028 de 1997 C-1040 de 2007 y C-315 de 2008.

[7] Ver F. 17

[8] Gaceta del Congreso n. 860 de 2011.

[9] Acta n. 21 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n. 1018 del mismo año.

[10] Acta n. 22 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n. 20 de 2012.

[11] Acta n. 102 de la misma fecha, publicada en la Gaceta n. 14 del 2012

[12] Acta n. 103 de la misma fecha, publicada en la Gaceta n. 29 del 2012

[13] Gaceta n. 20 de 2012, página 24

[14] Oficio del 22 de marzo de 2012, recibido en la Secretaría de la Corte constitucional el 23 de marzo de 2012, en respuesta al Auto del 16 de marzo de 2012

[15] Gaceta del Congreso n. 29 de 2012, pag. 27 a 31

[16] Una síntesis comprehensiva de esa doctrina puede consultarse en el Auto 089 de 2005.

[17] Corte Constitucional, sentencia C-760 de 2001.

[18] Esta clasificación es tomada de la sentencia C-737 de 2001, reiterada en varias de las decisiones que analizan el tópico de los vicios de procedimiento subsanables.

[19] Ibídem.

[20] Corte Constitucional, autos A-038 de 2004, A-136 de 2004, A-128 de 2007 y A-343 de 2009.