Concepto 2006035754-001 de Superintendencia Financiera, de 1 de Septiembre de 2006
(…) plantea algunas inquietudes que se han generado con ocasión de los varios y disímiles pronunciamientos judiciales en torno a la procedencia de la redenominación de los créditos para financiación de vivienda a largo plazo y la forma en que fue realizada por los establecimientos de crédito con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 546 de 1999.
En primer lugar, debemos advertir que la respuesta a su comunicación se formulará de manera general y a título simplemente ilustrativo, circunscribiéndola al cumplimiento del objetivo inherente a la función de atender las consultas que eleven los particulares ante este Organismo y que versen sobre las materias a su cargo1. En ese sentido, es importante anotar que la tarea asignada a la Superintendencia Financiera de Colombia para tales efectos tiene como propósito que ésta emita una opinión o dictamen de orden estrictamente didáctico sobre el tema puesto a su consideración, sin que de modo alguno dicho pronunciamiento implique el definir obligaciones, establecer derechos puntuales o fijar las consecuencias que se deriven de determinada actuación.
Previo a abordar el tema, es importante realizar una reseña acerca de los pronunciamientos que sobre el sistema de financiación de vivienda basado en la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC- efectuó la Corte Constitucional, de la siguiente manera:
Durante el período comprendido entre 1998 y 1999 se instauraron varias demandas contra el régimen de vivienda basado en la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, las cuales vinieron a decidirse con los pronunciamientos efectuados por la Corte Constitucional a través de sentencias, entre otras, como la C-383 del 27 de mayo de 1999, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra; C-700 del 16 de septiembre de 1999, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo y C-747 del 6 de octubre de 1999, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra, declarándose la inexequibilidad de todo el sistema operante en materia de financiación de vivienda basado en la citada UPAC, con la consecuente incertidumbre que generó tanto en las entidades crediticias como en los usuarios de las mismas, lo cual llevó al Gobierno Nacional a adoptar diversas medidas dirigidas a prevenir una crisis generalizada del sistema de financiación hipotecario de vivienda, la mayoría en beneficio de los deudores de los créditos afectados en ese momento. Entre las citadas medidas resulta oportuno destacar la declaratoria del estado de emergencia económica y social y la expedición del Decreto 2331 de 1998, así como del Decreto 688 de 1999, que facultó al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -FOGAFIN- para otorgar alivios adicionales consistentes en una reducción temporal y automática de tasas a estos créditos.
Así, a partir de la Sentencia C-383 de 1999 se declaró parcialmente inexequible el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 19923, lo que conllevó que la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC- fuera modificada para que dejara de reflejar los movimientos de la tasa de interés en la economía.
En efecto, en la citada sentencia sostuvo el Alto Tribunal:
“4.6 Encuentra la Corte que el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, en cuanto establece que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, la atribución de ‘fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía’, implica que la corrección monetaria se realice incluyendo en ella la variación de las tasas de interés en el mercado financiero, lo cual conduce a que se introduzca para el efecto un nuevo factor, el de rendimiento del dinero, es decir los réditos que este produce, que resulta ajeno a la actualización del valor adquisitivo de la moneda, pues, como se sabe son cosas distintas el dinero y el precio que se paga por su utilización, el cual se determina por las tasas de interés.
4.7. Por ello, a juicio de la Corte al incluir como factor de la actualización del valor de la deuda el de la variación de las tasas de interés en la economía, se incurre en un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se aumenta no sólo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, precisamente por esa razón, aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del Derecho, es decir opuesto a la ‘vigencia de un orden justo’, como lo ordena el artículo 2º de la Constitución.
4.8. Semejante sistema para la financiación de vivienda, no resulta a juicio de la Corte adecuado para permitir la adquisición y conservación de la misma, como de manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso segundo, pues ello desborda, como es lógico la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes periódicos de los ingresos de los trabajadores y de las capas medias de la población no se realizan conforme a la variación de las tasas de interés en la economía, sino bajo otros criterios.
4.9. Así mismo, la determinación del valor en pesos de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante conforme a la variación de las tasas de interés en la economía a que se ha hecho referencia, pugna de manera directa con la ‘democratización del crédito’ que ordena al Estado el artículo 335 de la Constitución como uno de los postulados básicos en la concepción de éste como ‘Social de Derecho’, pues, precisamente a ello se llega, entre otras cosas cuando el crédito no se concentra solamente en quienes abundan en dinero y en bienes, sino extendiéndolo a la mayor parte posible de los habitantes del país, sin que ello signifique nada distinto de procurar efectivas posibilidades de desarrollo personal y familiar en condiciones cada días más igualitarias.
(…)
4.11. Al margen de lo dicho, se observa que al incluir la variación de las tasas de interés en la economía en la determinación del valor en pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, se distorsiona por completo el justo mantenimiento del valor de la obligación, se rompe el equilibrio de las prestaciones, de tal manera que ello apareja como consecuencia un aumento patrimonial en beneficio de la entidad crediticia prestamista y en desmedro directo y proporcional del deudor, lo que sube de punto si a su vez a los intereses de la obligación se les capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a su turno, devengan nuevamente intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen produciendo nuevos intereses en forma indefinida”.
En relación con la vigencia del sistema UPAC cabe recordar que, entre otros, el artículo 134 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993) que establecía, en desarrollo del principio de valor constante de ahorros y préstamos, la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, fue declarado inexequible en su totalidad por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999. Dijo la Corte:
“En conclusión, el Gobierno no elaboró los proyectos en la materia aludida -que es la del presente proceso de constitucionalidad-, ni los presentó dentro del término que se le concedía por la norma transitoria (art. 49 transitorio C. P.) y por lo tanto el mecanismo de legislación extraordinaria ya mencionado no podía operar, toda vez que jamás principió a transcurrir el plazo para el Congreso. La iniciación del respectivo término en contra del Congreso exigía que, a su vez, el Ejecutivo hubiese actuado dentro del suyo.
Si ese era el esquema constitucional dentro del cual podía el Gobierno actuar para suscribir la normatividad sobre valor constante, crédito y financiación de vivienda a largo plazo, dentro de los nuevos lineamientos establecidos por la Carta Política de 1991; si no se puso en práctica, como lo ordenó el Constituyente, si no hubo ‘ley cuadro’ dentro de la cual obrara el Ejecutivo, y si, además, las normas marco, por prohibición expresa del artículo 150, numeral 10, Ibídem, no podían estar contenidas en decretos dictados con base en facultades extraordinarias, ya que el Congreso no estaba autorizado para concederlas, surge de bulto la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Todas ellas tratan de manera específica precisamente sobre los asuntos que, al tenor de los artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y
335 de la Constitución, han debido ser materia de las directrices, objetivos y criterios establecidos por el Congreso para su posterior desarrollo por el Ejecutivo.
“Una revisión de los temas abordados por la normatividad enjuiciada permite establecer que su contenido corresponde a una vía constitucional diferente de la que fue usada para ponerlas en vigencia:
Las disposiciones demandadas se refieren a la finalidad que tienen las corporaciones de ahorro y vivienda; el establecimiento de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC; las estipulaciones de los contratos sobre constitución de depósitos de ahorro; el otorgamiento de préstamos; las obligaciones en moneda legal y su determinación mediante la aplicación de las equivalencia en UPAC; el deber de las corporaciones de ahorro y vivienda de informar al público sobre la equivalencia en moneda legal de las cantidades en UPAC; el cálculo para su liquidación; el concepto de tasa efectiva para los efectos legales del sistema de valor constante; las modalidades de captación del ahorro de valor constante; la cuentas de ahorro y los certificados de valor constante; los plazos de expedición de tales certificados; las normas aplicables...
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