Sentencia nº 54001-23-31-000-2004-00401-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 24 de Mayo de 2012
| Fecha | 24 Mayo 2012 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
ALCALDES – Competencia para establecer sanciones urbanísticas / INFRACCIONES URBANISTICAS – Son de reserva legal / LEGISLADOR – Le corresponde determinar las conductas contravencionales y las respectivas sanciones / ALCADE – Incompetencia para establecer como infracción urbanística la omisión de realizar el cerramiento de lotes libres o sin desarrollar
Los alcaldes municipales y distritales y el Gobernador de San Andrés y Providencia, están facultados para imponer sanciones urbanísticas a quienes incurran en las infracciones señaladas en la ley, las cuales se establecieron respecto de toda actuación de construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de edificaciones de urbanización y parcelación que contravengan el Plan de Ordenamiento Territorial y las normas urbanísticas que los complementan, así como la localización de establecimientos comerciales, industriales, institucionales y de servicios en contravención a las normas sobre usos del suelo, y el encerramiento, la intervención o la ocupación temporal o permanente del espacio público con cualquier tipo de amueblamiento, instalaciones o construcciones, sin la respectiva licencia, sin que en ninguna de dichas normas se consagre como infracción urbanística la omisión de realizar el cerramiento de lotes o predios libres o sin desarrollar. En este orden de ideas, para la Sala es incuestionable que tanto el establecimiento de las conductas susceptibles de ser consideradas infracciones urbanísticas como las sanciones a que dan lugar las mismas, son de reserva legal, por lo cual solo al legislador ordinario y, excepcionalmente al extraordinario, debidamente facultado para ello, le está conferida la facultad de regularlas. En efecto, la Administración no puede crear, por su propia iniciativa, sanciones contra los administrados, por cuanto la determinación de las conductas contravencionales de policía y las respectivas sanciones o medidas disciplinarias son de atribución exclusiva del legislador, en los términos atrás señalados, competencia que le está atribuida por mandato constitucional, que excluye de igual forma la aplicación analógica de las sanciones. Es por ello que, reitera la Sala, las conductas contravencionales y las respectivas sanciones, para el caso concreto, las urbanísticas, solo pueden ser dispuestas por el legislador, que realiza dicha función legislativa haciendo uso de la cláusula general de competencia (arts. 150 numerales 1 y 2 C.P.), para garantizar la organización de República Unitaria, plasmada en el artículo 1° de la Constitución Política, y la igualdad de las personas ante la ley (art. 13 C.P.). Así, no es de recibo que en distintos lugares del territorio nacional los individuos sean sancionados de manera diferente, teniendo en cuenta y en consideración la comisión de los hechos que dan lugar las infracciones, sean éstas urbanísticas o de otro orden.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 150 / LEY 810 DE 2003 – ARTICULO 1 / LEY 810 DE 2003 – ARTICULO 2 / ACUERDO 083 DE 2011 – ARTICULO 194 / ACUERDO 083 DE 2011 – ARTICULO 195 /
NORMA DEMANDADA: DECRETO 015 DE 2004 (7 de enero) – ALCADIA MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA (Anulado)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera Ponente: M.C.R. LASSO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil doce (2012).
Radicación número: 54001-23-31-000-2004-00401-01
Actora: L.M.A.
Demandado: ALCALDIA DE SAN JOSE DE CUCUTA
Referencia: AUTORIDADES MUNICIPALES
Se procede a dictar sentencia de segunda instancia para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 19 de abril de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en el proceso de la referencia, mediante la cual se declaró la nulidad del acto acusado.
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1 La demanda y sus pretensiones.
La señora L.M.A. presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en ejercicio de la acción de simple nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, con el fin de obtener de éste la declaratoria de nulidad del Decreto 015 de 7 de enero de 2004, “Por medio del cual se modifica el artículo segundo del Decreto 0381 de 12 de noviembre de 2003”, proferido por el Alcalde del Municipio de San José de Cúcuta.
1.2 Los hechos que le sirven de fundamento.
El Decreto acusado hace relación a los artículos 2º del Decreto 0381 de 12 de noviembre de 2003 expedido por el Alcalde del Municipio de San José de Cúcuta; 1° de la Ley 810 de 2003 que modificó el artículo 103 de la Ley 388 de 1997, que hace referencia a las actuaciones que constituyen infracciones urbanísticas; y al 2° de la misma ley que trata sobre las sanciones urbanísticas.
Mediante el acto acusado, el J. de la Administración Municipal “… pretende modificar el Acuerdo 0083 de 17 de enero de 2001, “por el cual se aprueba y adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de San José de Cúcuta”, que en sus artículos 194 y 195 establece el manejo que ha de darse a los lotes sin edificar y los normas de parqueaderos en lotes sin edificar, cuando es competencia del H.C.M. la modificación de los acuerdos.” [1]
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3. Las normas violadas y el concepto de la violación
A juicio de la parte actora, el acto acusado viola los artículos 1°, 2°, 3°, 6°, 29, 313 y 388 de la Constitución Política y 36 del Código Contencioso Administrativo, por las razones que se sintetizan a continuación, expresadas respecto de algunos de ellos[2]:
- Se incurrió en violación del artículo 1° de la Carta Política, pues el Alcalde de la mencionada localidad pretende imponer unas sanciones que no forman parte del ordenamiento legal, y al encontrarnos en un Estado Social de Derecho, las actuaciones tanto de las autoridades como de los particulares deben ceñirse a la ley.
- También se quebrantó el artículo 2° del ordenamiento constitucional, pues los poderes públicos sólo pueden ejercerse dentro de los estrictos términos constitucionales, a su vez desarrollados por la ley demás reglamentos.
- De la misma manera, se desconoció el artículo 3° constitucional, pues este precepto establece que los poderes públicos han de ejercerse en los términos establecidos por la propia Constitución, los cuales, a su vez, son desarrollados por la ley y demás reglamentos, mandatos que el autor de la decisión demandada desobedeció.
- Así mismo, se quebrantó el artículo 6° de la Constitución Política, que consagra la responsabilidad de los funcionarios públicos y, en el presente caso, el Alcalde de San José de Cúcuta “…es responsable al pretender imponer una sanción para la cual no se encuentra facultado y lo más grave carece de soporte legal que le permita hacerlo y pretende dar visos de legalidad al citar una norma que establece una sanción dentro de los límites que se pretende fijar, pero que corresponde a infracciones urbanísticas, que ninguna relación tiene con las obligaciones que se pretende imponer en forma injusta y arbitraria a los poseedores de lotes sin edificar, para lo cual el Plan de Ordenamiento Territorial, Acuerdo 083 de 2001, ya había reglamentado la situación en su artículos 194 y 195, siendo solo potestad del H.C.M. proceder a su modificación.”
- Igualmente se desconoció el artículo 338 de la Carta Política, pues al establecerse multas en el acto acusado a quienes no hagan cerramiento de los lotes sin construir, está creando un impuesto indirecto que solo es dable establecerlo al Concejo Municipal.
- Se violó el artículo 36 del C.C.A., pues mediante el acto acusado se pretende reglamentar una situación que es de competencia exclusiva del Consejo Municipal. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Por conducto de apoderado, el Municipio de San José de Cúcuta contestó la demanda para oponerse a sus pretensiones, y expuso los siguientes argumentos[3]:
El acto acusado se fundamenta en el artículo 194 del Acuerdo 0083 de 2001, o Plan de Ordenamiento Territorial de dicho municipio, en cuanto en él se dispone que los lotes sin edificar deben mantenerse limpios de escombros, basuras y todo elemento que pueda producir contaminación o epidemias, pues corresponde al Alcalde Municipal cumplir las normas relacionadas con el medio ambiente, a través de programas de control de contaminación producida por escombros, basuras, etc., con la finalidad de lograr el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Sostiene que no es cierta la afirmación de la demandante, en el sentido de que la actividad de cerramiento que se ordena realizar a los propietarios de los predios sin edificar no constituye una infracción urbanística, pues el artículo 2° de la Ley 810 de 2003, que modificó el artículo 104 de la Ley 388 de 1997, en su numeral 4, parágrafo segundo, señala que son acreedores de las respectivas sanciones ”…quienes usen o destinen un inmueble a un uso diferente al señalado en la licencia o contrariando las normas urbanísticas sobre usos específicos del suelo.”
Lo anterior, teniendo en cuenta que dentro de los usos del suelo permitidos en el ordenamiento urbano de la ciudad no se encuentra la destinación o uso de lotes sin desarrollar, es decir, se consideran usos prohibidos o contravención urbanística.
Tampoco es cierta la afirmación de la demanda, en el sentido de que con la expedición del acto acusado se modifican los artículos 194 y 195 del POT del Municipio, pues simplemente se gradúan las sanciones que de acuerdo con...
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