Sentencia nº 11001-03-06-000-2008-00007-00 (7) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 5 de Marzo de 2008
| Fecha | 05 Marzo 2008 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS, CONFLICTO - SUPERINTENDENCIA FINANCIERA, SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P.G.A.S.. Decisión del 5 de marzo de 2008. Expediente 11001-03-06-000-2008-00007-00
Síntesis: Declara que la Superintendencia de Industria y Comercio es la entidad competente para exigir el cumplimiento de todos los compromisos aceptados por (…)S.A., su representante legal y sus bancos asociados, mencionados en la Resolución 6816 del 31 de marzo de 2005, modificada por la Resolución 34402 del 14 de diciembre de 2006, ambas expedidas por dicha Superintendencia, y los aceptados por la Asociación (…), su representante legal y sus bancos asociados.
(…)
Define la Sala el conflicto positivo de competencias administrativas planteado por la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA (en adelante SFC) frente a la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO (en adelante SIC) concerniente a si ésta última tiene o no competencia para exigir el cumplimiento de todos los compromisos aceptados por (…) S.A., su representante legal y sus bancos asociados, mencionados en la Resolución 6816 del 31 de marzo de 2005, modificada por la Resolución 34402 del 14 de diciembre de 2006, ambas expedidas por la SIC, y los aceptados por la Asociación (…), su representante legal y sus bancos asociados, señalados en la Resolución 6817 del 31 de marzo de 2005, modificada por la Resolución 33813 del 11 de diciembre de 2006, ambas expedidas por la SIC.
4. CONSIDERACIONES.
4.1 Competencia de la Sala.
La Sala es competente para conocer de la presente actuación por tratarse de un conflicto de competencias entre dos entidades administrativas del orden nacional, de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la Ley 954 de 2005.
4.2 Análisis del conflicto planteado.
Se plantea por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia un conflicto de competencias positivo con la Superintendencia de Industria y Comercio, con el propósito de que se declare por esta Sala que la primera es “la única entidad competente para evaluar, a la luz de las normas sobre prácticas comerciales restrictivas, la conducta de los bancos para fijar las TII’s, incluyendo la legalidad de los Acuerdos de los Bancos. En consecuencia, se solicita declarar que la SIC carece de competencia para exigir el cumplimiento de los compromisos aceptados por dicha autoridad en las Resoluciones 06816 y 06817 de 2005, modificadas por las Resoluciones 33813 y 34402 de 2006.”
Por su parte, la Superintendencia de Industria y Comercio solicita se le declare competente “para exigir el cumplimiento de todos los compromisos aceptados en las resoluciones 06816 y 6817 de 2005, modificadas por las números 33813 y 34402 de 2006.”
Con el fin de resolver el conflicto así planteado, corresponde entonces a la Sala de Consulta y Servicio Civil, determinar cuál de las dos Superintendencias es la competente para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre el cumplimiento de los compromisos a que se refieren los actos administrativos mencionados materia del conflicto. Para ésto se hace necesario acudir a las disposiciones legales y reglamentarias que establecen el núcleo funcional de cada una de las Superintendecias, toda vez que la Constitución defiere al legislador la atribución de “expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia” (art. 150.8), tanto sobre las personas que realizan actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, como sobre las sociedades mercantiles (art. 189.24 y 25).
Desde el punto de vista orgánico, las superintendencias son organismos administrativos cuya creación también reserva la Carta al legislador (art. 150. 7). Aquellas con personería jurídica, como es el caso de la Financiera por disposición de la Ley 510 de 1999, art. 35 – art. 325.1[1] E.O.S.F. - y de la de Industria y Comercio por reciente decisión contenida en el artículo 71[2] de la ley 1151 de 2007, forman parte del sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva del orden nacional (Ley 489 de 1998, art. 38.2.c) y están definidas como entidades descentralizadas, con autonomía administrativa y patrimonial, “las cuales se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos” (Ley 489, art. 82), de manera que desde esta perspectiva también ha de estarse a la ley que regule el complejo funcional de cada entidad.
4.2.1 Competencia de la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC).
Debe tenerse presente en primer término, que el propio constituyente parte de un criterio material u objetivo tanto para calificar la actividad financiera, bursátil y aseguradora de interés público, como para efectos de atribuir al legislador la regulación de las formas de intervención del Gobierno en estas materias (art. 335 de la C.P., de modo tal que respecto de estos agentes económicos ha de partirse de las disposiciones legales que pasan a analizarse.
En efecto, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero[3], contiene disposiciones que señalan competencias teniendo en consideración los sujetos que realizan actividades financieras, bursátiles, aseguradoras o cualquiera otra relacionada con el manejo recursos captados del público, integrando los criterios material y subjetivo, así:
“ARTICULO 325. NATURALEZA, OBJETIVOS Y FUNCIONES.
(…)
2o. Entidades vigiladas. Corresponde a la Superintendencia Bancaria[4] la vigilancia e inspección de las siguientes instituciones[5]:
a) Establecimientos bancarios, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial, sociedades fiduciarias, almacenes generales de depósito, organismos cooperativos de grado superior de carácter financiero, sociedades administradoras de fondos de pensiones y de cesantía, sociedades administradoras de fondos de pensiones, cajas, fondos o entidades de seguridad social administradoras del régimen solidario de prima media con prestación definida, entidades descentralizadas de los entes territoriales cuyo objeto sea la financiación de las actividades previstas en el numeral 2 del artículo 2682276 del estatuto orgánico del sistema financiero autorizadas específicamente por la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, compañías de seguros, cooperativas de seguros, sociedades de reaseguro, sociedades de capitalización, sociedades sin ánimo de lucro que pueden asumir los riesgos derivados de la enfermedad profesional y del accidente de trabajo, corredores de seguros y de reaseguros; (…)
(…)
h) Las demás personas naturales y jurídicas respecto de las cuales la ley le atribuye funciones de inspección y vigilancia permanente.
(…)”.
Del anterior precepto se desprende claramente la competencia de la Superintendencia Financiera de Colombia para ejercer las funciones de inspección y vigilancia sobre los establecimientos bancarios.
Ahora bien, respecto de “las entidades que administren los sistemas de tarjetas de crédito o de débito, así como las que administren sistemas de pagos y compensación“, el legislador no atribuye la competencia de policía administrativa a la Superintendencia Financiera de Colombia, sino que, como se verá más adelante, mediante el parágrafo 1º del numeral 2 del artículo 325 del EOSF, deja a la discrecionalidad del Gobierno Nacional establecerla en cabeza de dicha entidad, de manera que solamente en la medida en que un acto gubernamental de carácter general en tal sentido así lo disponga, puede afirmarse que tal competencia forma parte del complejo funcional de la Superintendencia Financiera de Colombia.
En relación con las reglas relativas a la competencia y a la protección del consumidor, el Estatuto establece las siguientes:
“&$ARTICULO 98. REGLAS GENERALES.
1. Reglas sobre la competencia. Están prohibidos todos los acuerdos o convenios entre empresarios, las decisiones de asociaciones empresariales y las prácticas concertadas que, directa o indirectamente, tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la libre competencia dentro del sistema financiero y asegurador.
La Superintendencia Bancaria, de oficio o a petición de parte, podrá ordenar, como medida cautelar o definitivamente, que los empresarios se abstengan de realizar tales conductas, sin perjuicio de las sanciones que con arreglo a sus atribuciones generales pueda imponer”.
En el mismo sentido, el Estatuto al regular las funciones de prevención y sanción respecto de las entidades destinatarias de sus atribuciones de policía administrativa, le asigna a la SFC, entre otras, la de “Ordenar, de oficio o a petición de parte, como medida cautelar o definitiva, que los representantes legales de las entidades vigiladas se abstengan de realizar acuerdos o convenios entre si o adopten decisiones de asociaciones empresariales y prácticas concertadas que, directa o indirectamente tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la libre competencia dentro del sistema financiero y asegurador, sin perjuicio de las sanciones que con arreglo a sus atribuciones generales pueda imponer” ( art. 326.5.f).
Delimitadas de modo general, las competencias de la SFC, pasa la Sala a analizar las propias de la Superintendencia de Industria y Comercio.
4.2.2 Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC).
El decreto 2153 de 1992 –expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo transitorio 20 de la Constitución y por tanto, con fuerza de ley–, establece las siguientes reglas de competencia de esta Superintendencia:
“ARTICULO 2o. FUNCIONES. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes funciones:
1. Velar por la...
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