Sentencia nº AP.- 100395 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 8 de Mayo de 2008
| Fecha | 08 Mayo 2008 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CRÉDITO DE VIVIENDA, CAPITALIZACIÓN DE INTERESES, DERECHO DE LOS USUARIOS Y CONSUMIDORES
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P.M.G. de E.. Sentencia del 8 de mayo de 2008. Radicación AP.- 100395.
Síntesis: No le asiste razón a la parte demandante cuando afirma que la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, debió haber sancionado a las entidades bancarias y financieras por haber capitalizado los intereses en los créditos de vivienda puesto que la capitalización de intereses para esos créditos estuvo vigente hasta el 23 de diciembre de 1999. En el hipotético caso de que se hubiera demostrado, que la capitalización de intereses, estaba prohibida con anterioridad a la Ley 546 de 1999, la imposición de sanciones por esa Superintendencia no podía realizarse, como parecen entenderlo los demandantes, de manera automática, pues para tal efecto, el artículo 208 del Decreto 663 de 1993 ha previsto el procedimiento al que debe sujetarse esa Superintendencia cuando ejerce dicha facultad sancionatoria. Puesto que no se demostró la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y derechos de los usuarios y consumidores, y la acción popular es improcedente respecto al derecho o la vivienda digna, la Sala confirmará el fallo del 8 de febrero de 2007.
(…)
CONSIDERACIONES
Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por los actores en contra del fallo dictado el 8 de febrero de 2007 por a Sub Sección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Al respecto, los señores (…), (…) y (…) demandaron a la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera) con el objeto de que se protejan los derechos “patrimoniales”, derecho a la moralidad administrativa y los derechos de los consumidores y usuarios, ordenando a dicha Superintendencia que importa instrucciones a las entidades bancarias, para que reliquiden los créditos de vivienda a largo plazo inicialmente pactados en UPAC y luego convertidos en UVR de acuerdo a los parámetros indicados en los numerales 2.1 y 2.2 del capítulo de pretensiones.
Para efectos de resolver el presente recurso, se impone a esta Sala estudiar los siguientes puntos: en primer lugar, los aspectos generales de la acción popular; en segundo lugar, la naturaleza de los derechos protegidos mediante la acción popular; en tercer lugar, el alcance de los derechos alegados por los actores como vulnerados: para por último, resolver el caso concreto.
1. Aspectos Generales de la Acción Popular
La acción popular se encuentra consagrada en el artículo 88 de la Constitución política. En cuanto a su finalidad, el artículo 2° de la Ley 472 de 1998 ha establecido que ella procede para la protección de los derechos e intereses colectivos “para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza o la vulneración o agravio sobre los derechos colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
Aunque, el artículo 4° de la cita ley enlista algunos derechos colectivos1, cabe aclarar, que dicha enumeración es a título meramente enunciativo y no taxativo, puesto que en el mismo artículo se precisa, que se tendrán como tales, los establecidos en la Constitución, en leyes ordinarias y tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.
Además, el artículo 9° de esta ley, señala que esta acción procede contra “toda acción u omisión” tanto de las autoridades públicas como de los particulares. También prevé en su artículo 14, que en caso, de que se desconozca el sujeto activo de la vulneración o amenaza del derecho colectivo corresponderá al juez determinarlo.
Por otra parte, y en cuanto a la naturaleza de la acción popular, la Corte Constitucional ha considerado como una acción de carácter público, debido a que su objetivo es la protección de intereses colectivos, de donde deduce que ésta no procede para garantizar derechos individuales o particulares, así:
“El carácter público de las acciones populares, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés”2. (negrillas fuera de texto)
Señaló también en la misma providencia, que “la carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo”, pero puntualiza que “solamente, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurrió la persona que actúa en defensa del interés público o de una recompensa, que de todas maneras no puede convertirse en el único incentivo que debe tener en mira quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte”
Por tanto, debe señalarse que, la naturaleza pública de la acción popular, implica teleológicamente una consecuencia precisa, pues a partir de esta premisa, debe deducirse que, no pueden protegerse por vía de acción popular derechos que no tienen el carácter de colectivos, por lo cual es improcedente para discutir la vulneración o amenaza de derechos subjetivos o particulares.
Vale la pena aclarar, que una de las diferencias de la acción popular respecto de la acción de grupo consiste, precisamente, en que en la acción de grupo, es indiferente el tipo de derechos que se discuten, mientras que en la acción popular es determinante para su procedencia la clase de derechos en litigio.3
Sobre este punto, ha expresado esta Sección:
“A diferencia de la acción popular, a acción de grupo, no se creó para proteger exclusivamente derechos colectivos, sino para indemnizar los perjuicios individualmente sufridos por los miembros del grupo, sin que interese, en principio, la clase de derecho cuya vulneración origina el perjuicio. Los derechos que pueden protegerse por medio de la acción de grupo no pueden reducirse a los colectivos, como consecuencia de una interpretación errónea de las normas que la regulan; en tanto que la protección colectiva de derechos, que se logra a través de la misma, no implica que los derechos protegidos tengan que ser colectivos, pues puede darse la protección colectiva de otro tipo de derechos.4
La Corte Constitucional ha distinguido las acciones populares y de grupo, en cuanto a la finalidad que persiguen, así:
“El Constituyente fue consciente de que debían existir acciones preventivas y restitutorias del uso y goce de los derechos colectivos, cuando no presenten un contenido subjetivo o individual ni económico y en forma preexistente al respectivo daño que en esos derechos se pudiere infligir, a las cuales identificó como acciones populares. Así mismo, determinó que también existirían acciones que permitieran perseguir la reparación subjetiva de los daños producidos en los derechos e intereses de un número plural de personas, generados en virtud del daño causado por la acción u omisión de la autoridad pública o de un particular, las que se han denominado acciones de clase o de grupo, ejercitables sin perjuicio de las demás acciones ordinarias y especializadas”.
De este modo, está claro que la acción popular no se halla consagrada para a protección de derechos de carácter individual y subjetivo, esto es, no procede para discutir derechos derivados de relaciones jurídicas con efectos interpartes.
2. Naturaleza de los derechos protegidos mediante la acción popular
Por derechos colectivos, debe entenderse aquellos que buscan la protección, preservación, desarrollo y promoción de los pueblos. Así las cosas, el concepto de derecho colectivo no se deriva del hecho de que varias personas se encuentren en una misma situación jurídica, social o económica. Lo que hace que un derecho colectivo se considere como tal, es que ninguna persona puede apropiarse de éste para sí; es un derecho que pertenece por igual a toda la comunidad.
La Sección Tercera del Consejo de Estado se ha pronunciado sobre lo distinción entre derechos colectivos y derechos particulares, así:
“La calificación de derecho colectivo no nace de que varias personas estén en una misma condición, ni porque se acumulen situaciones parecidas; el derecho colectivo no se origina en un individuo sino en la comunidad misma. Para que un derecho sea colectivo no se requiere que dos o más personas estén en situación idéntica; es colectivo porque está dado legalmente a la comunidad, desde antes que ésta pueda sufrir el quebranto y no se vuelve colectivo por la pluralidad de individuos que se vean afectados por la situación de acción u omisión proveniente del demandado; va más allá de la esfera de los derechos particulares o subjetivos; no vincula los intereses propios, porque de ser así como ya se dijo, bastaría que muchos sujetos estuvieran en la misma situación para que el derecho fuera colectivo. Y resulta, que el derecho colectivo es todo lo contrario: tiene existencia, en la norma, desde antes que ocurran los hechos que lo pueden lesionar; los derechos e intereses colectivos son de una agrupación y no de cada una de las personas que la conforman.5
Similares planteamientos han sido expuestos por la Sección Primera del Consejo de Estado:
“Los derechos colectivos no son una suma de derechos individuales de quienes integran la comunidad sino que son los derechos de ésta; cosa distinta es que uno de sus integrantes, y por pertenecer a la comunidad, puede iniciar la acción popular a fin de lograr la protección de los derechos e...
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