Sentencia de Tutela nº 410/08 de Corte Constitucional, 29 de Abril de 2008

Funda la parte actora, el petitum de su escrito tutelar en los hechos que a continuación se sintetizan:

1. Los hechos

   Afirma el accionante por conducto de su apoderada que laboró al servicio de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en Liquidación del 27 de julio de 1973 al 1º de diciembre de 1975; en el Banco Cafetero en Liquidación del 2 de diciembre de 1975 al 15 de marzo de 1993 y en la Alcaldía Municipal de Cunday - Tolima del 1º de abril de 1998 al 3 de enero de 2001, sumando todo un tiempo total de servicio de 22 años, 4 meses y 20 días.

   Indica que nació el 4 de abril de 1950 y que para el momento en que presentó la solicitud de reconocimiento y pago de pensión ante su último empleador, tenía más de 50 años de edad, segundo requisito exigido en la ley para hacerse acreedor a su derecho pensional.

   Mediante Resolución 077 de 14 de julio de 2005 expedida por el Alcalde Municipal de Cunday - Tolima, fue negado el derecho a la pensión de vejez porque supuestamente no le es aplicable el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cual establece el régimen de transición.

   Dicho acto administrativo, informa, fue confirmado mediante Resolución 112 de noviembre de 2005 expedido por el Alcalde Municipal de Cunday - Tolima, inadvirtiéndose los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

   Señala también (sin detallar en qué términos discurrió la actuación), que solicitó reconocimiento de pensión por vejez ante el Banco Cafetero en Liquidación, solicitud ésta que fue denegada por cuanto no fue aquella la última entidad a la que le prestó sus servicios.

   Todo lo dicho, le ha causado un irremediable perjuicio, si se tiene en cuenta que ya es una persona de la tercera edad, no cuenta con seguridad social, no recibe pensión o renta y además está excluido del mercado laboral, lo que le imposibilita su sostenimiento y el de su familia.

2. Las pretensiones de la acción de tutela.

   El actor, por intermedio de apoderada constituida en legal forma, presentó recurso de amparo solicitando la protección de los derechos constitucionales al mínimo vital, seguridad social y dignidad humana. Así mismo y como corolario de la anterior declaración solicita que se ordene a la Alcaldía de Cunday el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, por ser esta, la última entidad a la que le prestó sus servicios.

3. La intervención de la entidad demandada y los sujetos vinculados.

   3.1 La entidad demandada.

   3.1.1 Alcaldía Municipal de Cunday - Tolima.

   El alcalde de dicha localidad, en oportunidad legal descorrió el traslado del recurso de amparo que en su contra se instauró oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones.

   Comienza su defensa esgrimiendo, que existen otros medios de defensa judicial para controvertir un acto administrativo que niega una solicitud de reconocimiento pensional de conformidad con lo que al respecto señala el artículo 86 de la Constitución Política.

   Señala igualmente, que resulta absolutamente inaceptable que se pretenda el reconocimiento de una pensión de vejez sin que se tenga en cuenta la controversia jurídica planteada por el Municipio, con ocasión de los actos administrativos 077 de 14 de julio de 2005 y la 112 de 4 de noviembre de 2005. El primero negó la solicitud de reconocimiento de pensión y el segundo la confirmó esa decisión.

   3.2 Las entidades vinculadas.

   3.2.1 Banco Cafetero en Liquidación.

   En su escrito de defensa, indicó esa entidad que, si bien el actor elevó ante el Banco Cafetero en Liquidación petición de reconocimiento de pensión, no menos es cierto que aquella se respondió mediante comunicación 1821 de septiembre de 2005, informándole la improcedencia de la reclamación como quiera que no fue esa la última entidad a la que le prestó sus servicios.

   Por otro lado manifiesta que los derechos que se discuten tienen un rango legal, que no constitucional, por lo que escapa a la órbita de competencia del juez de tutela.

   3.2.2 Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero en Liquidación.

   Señaló el liquidador de dicha entidad, doctor F.E., mediante oficio 961 de julio 17 de 2007 que ante esa Institución quien figura como accionante, nunca ha radicado escrito de petición pretendiendo el reconocimiento de pensión de vejez, razón por la cual señaló, que no se pronunciaría sobre los hechos en que se funda el escrito tutelar.

4. Pruebas relevantes arrimadas a la actuación.

   · Certificados expedidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del Municipio de Cunday - Tolima, donde hacen constar sueldo y tiempo de servicio del accionante. (Folios 8, 9).

   · Copia de las Resoluciones 077 de 14 de julio de 2005 y 112 de 4 de noviembre de 2005 expedidas por el Alcalde Municipal de Cunday - Tolima. La primera por medio del cual se niega el reconocimiento de pensión de vejez y la segunda que confirma esa decisión. (Folios 10-15).

   · Copia de la respuesta emitida por el Banco Cafetero respeto de la solicitud de pensión, calendada el 28 de septiembre de 2005. (Folios 16, 17).

   · Copia de la declaración extra-proceso rendida ante la Notaria Única del Circuito de Melgar - Tolima, por el señor L.G. mediante la cual manifiesta que no percibe pensión alguna. (Folio 18).

   · Copia de los certificados laborales expedidos por la Caja Agraria Industrial y Minero y por el Banco Cafetero. (Folios 19, 20).

   · Copia del Registro Civil de Nacimiento. (Folio 21).

   · Copia de las declaraciones judiciales rendidas por A.L.G. y M.C.P. ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Cunday- Tolima. (Folios 44, 47).

1. Sentencia de primera instancia.

   El Juzgado Quinto de Familia de Ibagué, mediante sentencia de 24 de julio de 2007, resolvió denegar la solicitud de tutela.

   Argumentó el Órgano Judicial de instancia que la situación materia de examen supone un conflicto de estirpe legal que escapa a la competencia del J. de tutela, y, siendo una situación que tiene enfrentados a la Alcaldía del Municipio de Cunday y los otros empleadores del actor que fueron citados al trámite de la acción, la decisión corresponde tomarla al J. Ordinario Laboral.

   En ese orden, recordó el Juzgado la naturaleza subsidiaria y residual propia de la acción de amparo, no pudiendo dicha herramienta desplazar los instrumentos y las vías contempladas en la ley.

2. La impugnación.

   Sustenta la apoderada de la parte actora su inconformidad en el hecho de que su mandante, ya realizó la petición correspondiente para asegurar su reconocimiento de pensión, pero las distintas entidades en que laboró no aceptan la responsabilidad frente al derecho del señor L.G..

   Consideró que si bien es el proceso ordinario laboral el medio que tiene el ordenamiento previsto para en principio definir un conflicto de esa naturaleza, el actor en este caso es una persona de la tercera edad desprovista de medios de subsistencia y de los servicios de seguridad social.

3. Sentencia de segunda instancia.

   La S. Civil Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Ibagué, mediante sentencia de agosto 31 de 2007 confirmó en su totalidad la decisión proferida en la primera instancia, echando mano para el efecto, de los mismos argumentos esgrimidos en primer grado.

1. La competencia

   De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas.

2. El asunto bajo revisión

   En el caso sub lite, reclama el accionante la protección de su derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social y dignidad human y que consecuencialmente se ordene a la Alcaldía Municipal de Cunday - Tolima que en el término de 48 horas, proceda a resolver su petición de reconocimiento de pensión de vejez.

3. Problema Jurídico

   3.1 De acuerdo con los hechos expuestos, en el presente caso corresponde a la Corte examinar sí, ¿resulta procedente la acción de tutela para obtener el reconocimiento de una pensión de vejez ante una presunta violación al mínimo vital, seguridad social y la dignidad humana del solicitante? En caso afirmativo, esta S. estudiará el fondo del asunto, esto es, si debe ordenarse o no dicho reconocimiento.

   Habida cuenta de lo anterior y para dar solución al problema jurídico planteado, la S. pasará a abordar la regla general de improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Particularmente, reiterará la regla jurisprudencial según la cual, el recurso de amparo es, en principio, improcedente en los casos en que a través de aquél, se pretende el reconocimiento de una prestación económica como lo es la pensión de vejez.

4. Principio de subsidiariedad de la acción de tutela. Improcedencia de la acción de tutela para ordenar el reconocimiento de una pensión. Reiteración de Jurisprudencia.

   4.1 De acuerdo con el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela ''[S]ólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.'' Así mismo, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela es improcedente en los casos en que el accionante tenga a su alcance otros recursos o medios de defensa judiciales para la protección de sus derechos.

   4.2 En este sentido, esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela obedece al principio de subsidiariedad Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003., es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho; no puede ser empleada para revivir oportunidades procesales vencidas como consecuencia de la inactividad injustificada del interesado; y, no constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho.

   4.3 En efecto, conforme a su naturaleza constitucional, la acción de tutela es el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio debe estar dirigido a obtener un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. Es por ello que la acción de tutela no puede ser entendida como una instancia idónea para tramitar y decidir conflictos de rango legal, pues con este propósito, el legislador dispuso los medios y recursos judiciales adecuados, así como las autoridades y jueces competentes.

   4.4 En desarrollo del principio de subsidiariedad, la jurisprudencia constitucional ha señalado que en los casos en que el accionante tenga a su alcance otros medios o recursos de defensa judiciales, la acción de tutela procederá excepcionalmente en los siguientes eventos:

   (i) Los medios ordinarios de defensa judicial no son suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados;

   (ii) Aún cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.

   (iii) El accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela Ver ente otras, las sentencias: T-656 de 2006, T-435 de 2006, T-768 de 2005, T-651 de 2004, y T-1012 de 2003..

   4.5 Igualmente, en virtud del principio de subsidiariedad, en reiteradas oportunidades esta Corte ha señalado que la acción de tutela es improcedente para ordenar el reconocimiento de una pensión Ver entre otras, las sentencias:T-685 de 2006, T-203 de 2006, T-973 de 2005, T-691 de 2005, T-443 de 2005 y T-425 de 2004.. Recordemos que, la Corporación ha indicado que ello es así, porque la acción de tutela no es el medio procesal idóneo para tramitar y decidir las controversias suscitadas alrededor del reconocimiento de derechos de tal naturaleza. En consecuencia, el juez de tutela no puede indicarle a una entidad encargada del reconocimiento de una pensión, el contenido, alcance y efectos de sus decisiones en este sentido. Por el contrario, su competencia se circunscribe a verificar que la entidad responsable de respuesta oportuna y de fondo a las solicitudes presentadas por los presuntos beneficiarios de esta prestación económica Ver entre muchas otras, las sentencias: T-848 de 2006, T-990 de 2005, T-996 de 2005, T-917 de 2005 y T-627 de 2005., de cara a la protección a otras garantías sí fundamentales como es la relativa al derecho de petición.

   Ahora bien, la jurisdicción ordinaria o contenciosa administrativa según el caso y los recursos y mecanismos de defensa de los sujetos que sean de su resorte, son los escenarios adecuados para la discusión y decisión de derechos litigiosos como el derecho a una pensión. Al respecto, en la sentencia T-182 de 2004 M.P.R.E.G., la Corte precisó:

   ''La definición de la titularidad y el reconocimiento de una pensión ante la administración, constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela, siendo competencia del juez de tutela la verificación de los términos establecidos legalmente para dar respuesta a los peticionarios, independientemente de su resultado, pues en aras de proteger el derecho de petición debe ordenar a la autoridad competente en cada caso dar una respuesta que resuelva de fondo lo solicitado.''

   4.6 Sin embargo, en determinados casos, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el reconocimiento de una pensión. En la sentencia T-836 de 2006 M.P.H.S.P., la Corte precisó las reglas jurisprudenciales en atención a las cuales, excepcionalmente, es procedente la acción de tutela para ordenar el reconocimiento de esta prestación:

   ''Esta S. de Revisión señala que la procedencia de este recurso es excepcional y que, por tal motivo, se encuentra condicionada a precisos límites sustanciales y probatorios. En primer lugar, debe estar acreditado el perjuicio irremediable que se produciría en el caso en que el juez de tutela no reconozca, así sea de manera provisional, el derecho pensional. La íntima relación que guarda el reconocimiento de las mesadas pensionales con los derechos a la vida, al mínimo vital, al trabajo y a la salud demandan del juez de tutela la más esmerada atención con el objetivo de establecer si en el caso concreto alguno de estos derechos se encuentra amenazado.

   (...)

   ''Igualmente, el juez de tutela debe mostrarse especialmente atento a estas amenazas cuando los beneficiarios de este derecho sean sujetos de especial protección, como miembros de la tercera edad, niños, población desplazada y madres cabeza de familia, pues en estos casos la lesión a sus derechos fundamentales tiene un efecto particularmente severo en la medida en que estos sujetos se encuentran previamente en una especial condición de desamparo, la cual se hace mucho más gravosa ante el no reconocimiento del derecho pensional.

   El excepcional reconocimiento del derecho pensional por vía de tutela se encuentra sometido, adicionalmente, a una última condición de tipo probatorio, consistente en que en el expediente esté acreditada la procedencia del derecho, a pesar de la cual la entidad encargada de responder no ha hecho el mencionado reconocimiento o simplemente no ha ofrecido respuesta alguna a la solicitud.

   (...)

   El mencionado requisito probatorio pretende garantizar dos objetivos: en primer lugar, busca asegurar la eficacia de los derechos fundamentales del sujeto que a pesar de encontrarse en una grave situación originada en el no reconocimiento de su derecho pensional, cuya procedencia está acreditada, no ha visto atendida su solicitud de acuerdo a la normatividad aplicable y a las condiciones fácticas en las que apoya su petición. Y, en segundo lugar, este requisito traza un claro límite a la actuación del juez de tutela, quien sólo puede acudir a esta actuación excepcional en los precisos casos en los cuales esté demostrada la procedencia del reconocimiento. (N. fuera del texto original).

   4.7 En síntesis, se puede indicar que en virtud del principio de subsidiariedad, por regla general, la acción de tutela improcedente para ordenar el reconocimiento de una pensión. De tal suerte que constituye la procedencia, la excepción a dicha regla, y se configurará en los siguientes casos: (i) existe certeza sobre la ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales si el reconocimiento de la pensión no se hace efectivo; (ii) se encuentra plenamente demostrada la afectación de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del accionante o de su núcleo familiar; (iii) los beneficiarios del derecho pensional son sujetos de especial protección constitucional; y, (iv) cuando conforme a las pruebas allegadas al proceso, el juez de tutela determina que efectivamente, a pesar de que le asiste al accionante el derecho a la pensión que reclama, éste fue negado de manera caprichosa o arbitraria Ver entre otras, las sentencias: T-816 de 2006, T-1309 de 2005, T-691 de 2005, T-580 de 2005 y T-425 de 2004.

   En la sentencia T-605 de 2005 la Corte tuteló los derechos fundamentales a la vida y al mínimo vital de un funcionario diplomático cuya pensión no fue liquidada por CAJANAL conforme al salario devengado por el accionante. En ésta caso, la Corte consideró que, dado que el accionante era una persona de la tercera edad, y que por lo tanto, la carga de adelantar una acción ordinaria para obtener la reliquidación de su pensión resultaba desproporcionada, la acción de tutela era procedente como mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio irremediable.

   En la sentencia T-971 de 2005, la Corte tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital de una familia desplazada cuya solicitud de reconocimiento de una pensión de sobrevivientes fue negada por Colfondos S.A. En éste caso, la Corte estimó que la negativa de la Entidad no se fundamentaba el incumplimiento de los requisitos para ejercicio del derecho a la pensión de sobrevivientes, pues de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, la aseguradora Colpatria, con la cual Colfondos S.A. suscribió el contrato de seguro para el cubrimiento de las sumas adicionales previstas en el artículo 70 de la Ley 100 de 1993, se negaba a transferir el valor de dichas sumas. Adicionalmente, la Corte señaló que como consecuencia de su situación de desplazamiento, los accionantes se encontraban sujetos a condiciones de extrema vulnerabilidad. En consecuencia la Corte ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.

   En la sentencia T-859 de 2004, la Corte tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital de una mujer discapacitada cuya solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de su madre le fue negada. En el presente caso, la Corte determinó que de acuerdo con el acervo probatorio de la acción de tutela, la accionante cumplía con los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento del derecho pensional, y se encontraba en un estado de invalidez mental que le impedía llevar a cabo una actividad laboral para garantizar su sustento. En consecuencia, la Corte ordenó que la entidad responsable hiciera efectivo el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, hasta tanto la jurisdicción ordinaria, dirimiera las controversias existentes entre ésta y la accionante sobre el derecho pensional..

5. Estudio del caso concreto.

   5.1 El señor A.L.G., por intermedio de apoderada constituida en legal forma, presentó recurso de amparo solicitando la protección de los derechos constitucionales al mínimo vital, seguridad social y dignidad humana. De la misma manera y como corolario de la anterior declaración solicitó que se ordene a la Alcaldía de Cunday - Tolima el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, por ser ésta, la última entidad a la que le prestó sus servicios.

   5.2 Pues bien, de acuerdo con lo dicho en las consideraciones generales de esta providencia, en primer lugar, esta S. de Revisión determinará si la presente acción de tutela es procedente para ordenar el reconocimiento y pago de una pensión de vejez ante la presunta violación de derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital.

   5.3 Obsérvese que, en este caso, mediante Resolución 077 de 14 de julio de 2005, la Alcaldía Municipal de Cunday (folios 10-12) negó al accionante el reconocimiento a su pensión de vejez, considerándose fundamentalmente, que no le es aplicable el artículo 36 de la ley 100 de 1993, el cual establece el régimen de transición.

   Dicho acto administrativo además, fue confirmado posteriormente por la vía del recurso de reposición a través de la Resolución 112 de noviembre de 2005 (folios 14, 15) quedando agotada la vía gubernativa.

   Puede advertirse aquí, que el actor no ha utilizado -y es un hecho pacifico de debate- los medios contenciosos con que pudo atacar la legalidad de los actos administrativos señalados, expedidos por uno de los sujetos que aparecen en el extremo pasivo de la litis.

   Así, de acuerdo con el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, ''[T]oda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente''.

   5.4 El Banco Cafetero, a quien también se le presentó la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez, respondió mediante comunicación 1821 de septiembre de 2005, informándole la improcedencia de la reclamación como quiera que no fue esa la última entidad a la que le prestó sus servicios.

   Indicó textualmente esa entidad (folios 27, 28): ''Del precepto anterior se desprende, en forma palmaria que la última entidad en donde se prestó el servicio o la última entidad de previsión social a la cual se estuvo afiliado, es la obligada a reconocer el derecho, esto es, el Municipio de Cunday - Tolima, sin perjuicio a que ésta repita contra el Banco Cafetero en Liquidación y demás entidades oficiales en lo referente a las cuotas partes pensionales, máxime cuando con dicha entidad cumplió a cabalidad los requisitos para hacerse acreedor a la pensión oficial''

   5.5 En el caso de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en Liquidación, recordemos que ésta, al descorrer el traslado del recurso de amparo que ahora ocupa la atención de la S. mediante oficio 961 de julio 17 de 2007, indicó que ante esa Institución el señor A.L.G. nunca ha radicado escrito de petición, así como tampoco ninguna clase de solicitud pretendiendo el reconocimiento de su pensión de vejez.

   5.6 Ha de advertirse que la Carta de 1991, hizo expresa mención en su canon 86 de una herramienta para proteger los llamados derechos de ''primera generación'': la acción de tutela, disponiendo que aquella procedería siempre que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Es entonces la acción de tutela, un instrumento judicial extraordinario que tienen a su servicio las personas para defenderse de una amenaza o de una violación actual de sus garantías fundamentales y que, por sobre todo, se encuentren desprovistos de otras herramientas judiciales idóneas que les permitan el reclamo de aquellas.

   Ahora bien, se tiene que el accionante no ha acudido a la justicia ordinaria laboral, jurisdicción a quien le corresponde juzgar conforme al artículo 2 numeral 4º del Código Procesal del Trabajo, modificado por la Ley 712 de 2001: ''Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan''.

   Entre tanto, lo que aquí subyace es una cuestión litigiosa entre varias entidades, que niegan la obligación pensional que les imputa el actor, de manera que es el J. del trabajo a quien le corresponde conocer de dicho asunto.

   5.7 Por último, recuérdese que el accionante no es un sujeto de especial protección constitucional conforme a lo indicado en esta misma providencia, pues tiene 58 años de edad. Cfr. Folio 21, cuaderno 2. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, quien sobrepasa el índice promedio de vida de los colombianos calculado por las entidades oficiales, esto es, 71 años, debe ser considerado persona de la tercera edad. Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-685 de 2005, T-605 de 2005 y T-456 de 1994. Así mismo, no se halla demostrada la existencia de un perjuicio irremediable en los términos de la doctrina constitucional de esta Corporación q ue permita otorgar el amparo de forma transitoria.

   5.8 Así las cosas, se confirmará la sentencia dictada por la S. Civil Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Ibagué de agosto 31 de 2007, que a su vez confirmó la decisión de 24 de julio de 2007 dictada por el Juzgado Quinto de Familia de Ibagué -Tolima, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela impetrada en este caso

En mérito de lo expuesto, la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,