Sentencia de Tutela nº 371/97 de Corte Constitucional, 12 de Agosto de 1997

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la S. de Selección Número Cuatro (4) de la Corte Constitucional escogió para efectos de su revisión, mediante auto del 8 de abril del presente año, la acción de tutela de la referencia.

De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta S. de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.

1. Solicitud

   La señora L.V. de U. a través de apoderado, solicita la protección de los derechos a la igualdad, a la libre circulación, al de petición, al debido proceso y a la propiedad, consagrados en los artículos 13, 23, 29 y 58 de la Carta Política, presuntamente vulnerados por el Municipio de Popayán.

2. Hechos

   Los habitantes de la urbanización Campo Bello, situada al norte de la ciudad de Popayán, constituyeron una junta de acción comunal, a través de la cual solicitaron a la Secretaria de Valorización del Municipio la pavimentación de las vías publicas, tanto de acceso como internas de la urbanización. Asimismo, la junta de acción comunal le manifestó a esta Secretaria que aceptarían el sistema de contribución de valorización para llevar a cabo dicha pavimentación.

   La actora señaló que la mencionada junta nunca la llamó, ni la citó por un medio escrito para que participara en la deliberación sobre el tema de la pavimentación de las calles de la urbanización, ni en la aceptación del pago de la obra por el mecanismo de valorización. Por esta razón, la señora V. de U. envió un escrito, el 15 de agosto de 1996, al Alcalde de Popayán solicitándole la información correspondiente a lo adelantado por la junta frente a estos temas. La respuesta fue remitida a la accionante el 27 de septiembre del mismo año.

   Luego de haber sido estudiada la solicitud de la junta de acción comunal, el Alcalde presentó un proyecto a FINDETER para la construcción de vías con su respectivo plan de recuperación de la inversión mediante el sistema de valorización. Esta entidad aprobó el proyecto (folio 35).

   Este sistema de valorización que se cobrará para desarrollar las obras, se extiende a toda la zona denominada Campo Bello; zona que además de incluir la urbanización Campo Bello, incluye también terrenos de varios propietarios, entre ellos la Señora L.V. de U., accionante dentro de la presente tutela. Para ésta la adopción unilateral del mecanismo de valorización correspondiente a sus predios, no puede ser igual al fijado a los habitantes de Campo Bello, pues señala que no tiene ninguna propiedad en dicha urbanización y sus lotes solamente están ubicados en los costados de la vía de acceso (calle 34N).

   Manifiesta igualmente que las obras destruyeron la servidumbre de tránsito que fue constituida por la familia V. impidiendo el acceso a sus respectivas residencias (folio 58); como también se efectuaron conexiones sobre terrenos de su propiedad sin previa aprobación (folio5).

   Finalmente, sostiene que no fue escuchada la propuesta que su hijo hizo a las autoridades municipales de Popayán, en el sentido de que la familia U.V., por su propia cuenta y riesgo, podía realizar la obra de la construcción de la calle 34N en lo que corresponde a sus terrenos.

3. Pretensiones

   El abogado de la señora L.V. de U. desea por este mecanismo de tutela, que: se suspendan las obras públicas iniciadas en propiedad de su mandante; se realice una coordinación técnica para garantizar los alineamientos de las vías y hacer respetar los anchos de las vías establecidos contractualmente; se ordene a la autoridad municipal de Popayán aceptar la propuesta de realizar directamente la ejecución de las obras en el sector de su responsabilidad; se informe las razones que ha tenido la Alcaldía para ejecutar las obras viales sin la aceptación de la actora y, finalmente, se respete la servidumbre de tránsito construida por la familia V. (folio 8).

Primera instancia

El Magistrado ponente a través del Auto admisorio de la tutela, el 22 de enero de 1997, ordenó la suspensión provisional de "las obras de aperturas de calles, pavimentación y la adopción unilateral del mecanismo de valorización para su ejecución y costo..." por considerarlo necesario y urgente. Igualmente, solicitó al señor Alcalde de Popayán que contestara un cuestionario, el cual fue respondido mediante escrito presentado al h. Tribunal el 27 de enero de 1997.

Al resolver el asunto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial -S. Civil Laboral- de Popayán mediante providencia del 30 de enero de 1997, denegó el amparo solicitado por la demandante en la presente acción de tutela, al considerar que las obras adelantadas por el Municipio de Popayán benefician tanto a los pobladores de la urbanización "Campo Bello" como a la accionante, ya que tendrá vías de acceso pavimentadas e infraestructura de acueducto, alcantarillado y andenes.

Sostiene adicionalmente, que el impuesto de valorización correspondiente a la propiedad de la señora L.V. de U. no se ha fijado por el Municipio. Por lo anterior, no se pueden hacer suposiciones sobre el mismo y una vez se determine el monto de dicha contribución, la accionante si podrá interponer los recursos correspondientes si llegase a considerarlo excesivo.

Además, si la actora considera que el municipio de Popayán ha destruido la servidumbre de tránsito de su propiedad, deberá adelantar el correspondiente proceso para que ese gravamen se respete, conforme al procedimiento abreviado consagrado en el artículo 408 numeral 1º y 415 del C.C.P.

2. Impugnación.

   Expresa el abogado de la accionante que se solicitó mediante esta acción la protección transitoria de los derechos fundamentales vulnerados. Por ello, pidió la practica de unas pruebas que nunca fueron ordenadas por el juez de instancia y que eran necesarias para demostrarse el estado de indefensión de la actora ante la vía de hecho en que se encuentra por la acción del municipio de Popayán.

   Ese estado de indefensión ha sido provocado por las siguientes acciones del ente demandado:

   El procedimiento para fijar la contribución de valorización fue elaborado, según el poderdante "a espaldas " de la accionante, pues la valorización se distribuyó en partes iguales tanto para los habitantes de la urbanización "Campo Bello" como para los predios vecinos; situación que vulnera el derecho a la igualdad.

   Al desarrollarse las obras públicas de pavimentación se obstruyó el paso a la servidumbre de tránsito de propiedad exclusiva de la Hacienda Genagra, de la señora V. de U. y de su familia.

3. Segunda instancia

   La Corte Suprema de Justicia -S. de Casación Laboral-, mediante providencia del 26 de febrero de 1997, decidió confirmar el fallo proferido por el a-quo, argumentando que el interés privado debe ceder ante el bien común, ya que enfrentado el derecho de propiedad de un particular con el bienestar general prevalece este último.

   Finalmente señala el ad-quem, que no hay duda sobre la existencia de un medio de defensa judicial para tratar de sacar avante las pretensiones planteadas en esta acción de tutela.

   PRUEBAS DECRETADAS POR LA SALA NOVENA DE REVISIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

   Mediante Auto del 1 de julio del presente año, la S. Novena de Revisión, decretó el trámite de una inspección judicial en la urbanización "Campo Bello" de la ciudad de Popayán, con el propósito de ejecutar, realizar y obtener las pruebas y conclusiones pertinente que rodearon el caso sub-lite.

   La inspección se realizada el 21, 22 y 23 de julio de 1997 por el doctor J.A.C.A., magistrado auxiliar del despacho del magistrado ponente en el proceso de la referencia y el doctor P.E.L.R., A.S. del mismo, como secretario ad-hoc, quienes presentaron el informe correspondiente, del cual se extraen los siguientes apartes:

   "El sector denominado "Campo Bello", sobre el cual se realizó la diligencia, tiene un área de 393.282 m2 y está ubicado al norte de la ciudad de Popayán, en la intersección con la vía panamericana y la calle 34 norte que lo atraviesa en toda su extensión. Dicho sector, en una primera parte, se encuentra urbanizado; en una segunda parte, al lado y lado de la calle 34N, están los terrenos no urbanizados de la señora L.V. de U. los cuales tienen un área de 249.372 m2 y corresponden al 72.6% de la zona de Campo Bello. En este mismo sector se encuentran otros globos de tierra de propiedad de terceras personas. Finalmente, en la última parte del sector se encuentra la urbanización Campo Bello.

   El sector de Campo Bello, de acuerdo con los planos de la Secretaria de Planeación Municipal forma parte de la zona urbana de la ciudad y en el mismo se adelantaron obras de pavimentación de su vía de acceso -calle 34N- y de las vías internas de la urbanización; siendo esto lo que, a juicio de la demandante, ha dado lugar a la amenaza y violación de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la libre circulación, a la propiedad y al debido proceso, por cuanto se le está cobrando una contribución de valorización que no corresponde a los beneficios obtenidos con las obras.

   Los terrenos de la señora V. de U., objeto de esta tutela, colindan con las siguientes calles y carreras: calle 34N entre carreras 11 y 12; calle 34N entre carreras 13 y 14, mitad de la calzada de la calle 34N entre carreras 14 y 16, mitad de la calzada de la carrera 14 entre calles 34N y 33AN. En la diligencia de inspección ocular, no se observó ocupación alguna por operarios, maquinaria o materiales pertenecientes a la obra pública, la cual además ya se encuentra terminada.

   Se examinó también que evidentemente existen terrenos de la familia U.V. ubicados al costados sur que colindan con un carreteable, que según el señor G.U. es de uso exclusivo de su familia. Un tramo de ésta vía va paralela a la urbanización "Campo Bello". Este tramo, como lo expresó el contratista, fue utilizado por los habitantes del barrio, y luego acondicionado por los operarios de la empresa contratista, a petición de los mismos, para permitir el tránsito parcial de los vehículos de quienes habitan en la urbanización Campo Bello, durante la construcción de la calle 34N. En la actualidad, no se observó ningún taponamiento o impedimento en la servidumbre que obstruya el paso de la accionante o de su familia para dirigirse a sus propiedades.

   (...)

   El beneficio de la obra adelantada por el municipio en el sector de "Campo Bello " recae principalmente sobre los habitantes de la urbanización, pues estos tienen óptimos servicios públicos y vías de acceso a sus viviendas, tal como se observa en las fotos anexas. Pero dado que se trata de una zona urbana también se favorecen los terrenos de la familia U.V. y de terceros, que como se anotó, son recorridos por la calle 34N, de donde se derivan las calles pavimentadas de la urbanización y las futuras vías que servirán de acceso a los lotes que tiene la mencionada familia y que a su vez cuenta con infraestructura de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica. La construcción de esas obras, de acuerdo con los datos suministrados por la Secretaria de Planeación del Municipio, ha incrementado el valor de los terrenos en la zona en un 20% aproximadamente.

2.1. Ingeniero G.U.V..

Pregunta.- ¿La propiedad de su familia ha sido ocupada de hecho por las autoridades municipales?

Respuesta.- Sobre la calle 34N -vía de acceso a la urbanización- no. Pero sobre el carreteable privado si hubo ocupación.

Pregunta.- ¿Lo anterior es un hecho superado?

Respuesta.- Superado en el sentido de que ya no está siendo utilizado por los habitantes del barrio porque ya tienen la calle 34N pavimentada, pero el hecho se dió.

Pregunta.- ¿Usted adelantó alguna acción policiva o de otra naturaleza contra esos actos de la administración pública o del contratista?

Respuesta.- No se hizo nada.

Pregunta.- Usted fue notificado sobre el proyecto del barrio Campo Bello?

Respuesta.- No fuimos invitados a ninguna de las reuniones, ni el municipio nos informó que se estaba planeando realizar estás obras por valorización.

2.2 Declaración del señor Alcalde de Popayán Dr. J.G.S.R..

Pregunta.- ¿Cuál es el procedimiento legal o reglamentario que se establece para la construcción de las vías del barrio Campo Bello?

Respuesta.- Primero se escucha a la comunidad que solicita la obra respectiva. Sin embargo, la ley me otorga facultades para hacer la obra pública de manera impositiva, lo cual no lo hago para no causar molestias a las personas. Espero que, como lo comenté, la comunidad me lo solicite.

Pregunta.- ¿En la obra del barrio Campo Bello se pensó en el sistema de costo beneficio?

Respuesta.- Nosotros asumimos la obra, lo que se tiene en cuenta es cuanto se aumenta el valor de los predios, pues las entidades que nos prestan el dinero exigen un estudio que sea costeable; es decir que la valorización sea capaz de pagar el crédito. Con el tiempo ellos [la familia U.V.] podrán entrar y salir por las vías construidas en el barrio.

Pregunta.- ¿No se ha expedido el acto administrativo particular que impone la contribución de valorización?

Respuesta.- No, hasta cuando no se tenga el valor final del costo de la obra no puedo expedir el acto de acuerdo con la ley. Se tienen tres años después de finalizada la obra para imponer la valorización.

2.3 Declaración del Representante Legal de la empresa contratista Ingeniero José Fernando Arboleda E.

Pregunta.- ¿La Familia V. de U. utiliza la Calle 34N?

Respuesta.- No, porque la calle 34N es una vía de acceso a la urbanización Campo bello, ellos [la familia U.V.] nunca utiliza esa calle para entrar a Genabra, reitera, nunca pasaban por allá.

Pregunta.- ¿Como circulaban los habitantes del barrio Campo Bello cuando la calle 34N se encontraba inundada por las prolongadas lluvias?

Respuesta.- Inicialmente los habitantes del barrio tenían que parquear los carros donde se hicieron las excavaciones. Luego los propietarios espontáneamente salieron por el lado frontal de la obra, pues allí existe un broche que conecta con una vía que sirve de alterna para cuando se daña la calle 34N.

2.4 Declaración de la señora Lucia Nates:

Pregunta.- ¿Usted conoce las razones por las cuáles la señora V. de U. no participó en las reuniones de los propietarios de los predios donde se determinó el sistema de valorización de la obra adelantada en el barrio Campo Bello?

Respuesta.- No señor, yo las desconozco. Hicimos varias convocatorias públicas a través de la radio, canales internaciones y en el periódico El Liberal. Estas reuniones se realizaban siempre en sitios de fácil acceso al público.

Pregunta.- ¿Cuántas reuniones hubo y con qué lapso fueron realizadas?

Respuesta.- Se realizaron tres reuniones en un período de seis meses en el año 1996. Empezamos creando la junta de acción comunal del barrio Campo Bello y luego nos propusimos como primer objetivo la pavimentación de sus calles y de la vía de acceso, calle 34N.

2.5 Declaración del Secretario de Valorización doctor Jorge Palechor P.

Pregunta.- ¿Cuáles son los factores que se utilizan para fijar la contribución de valorización en la obra vial de Campo Bello?

Respuesta.- El de urbanización e inversión, de manera que los terrenos urbanizados o construidos generan una mayor contribución frente aquellos que no lo están a pesar de que, también, cuentan con infraestructura para la instalación de los servicios públicos domiciliarios.

1. Competencia

   De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la S. Novena de Revisión de la Corte Constitucional, es competente para revisar los fallos de tutela de la referencia.

   Suspensión provisional de actos concretos que amenazan o vulneran un derecho fundamental.

   En el presente caso, el juez de primera instancia en el Auto que admite la acción de tutela, con fundamento en la solicitud presentada en dicho escrito, ordenó la suspensión provisional de las obras de apertura de calles y pavimentación que el Municipio de Popayán adelantaba en el sector Campo Bello. Sobre el particular, debe la Corte anotar que de acuerdo con lo dispuesto con el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991, a partir de la presentación de la solicitud de tutela y hasta antes de producirse el fallo definitivo, el juez constitucional está facultado para suspender la aplicación de un acto concreto que amenace o vulnere un derecho fundamental, cuando lo considere necesario y urgente. Sin embargo, tal como lo ha sostenido esta Corporación en diferentes pronunciamientos, para dar aplicación a dicha norma "...el juez debe evaluar las situaciones de hecho y de derecho en que se fundamenta la solicitud de tutela, para así determinar la "necesidad y urgencia" de decretarla, pues ésta sólo se justificaría ante hechos abiertamente lesivos o claramente amenazadores de un derecho fundamental en detrimento de una persona, y cuya permanencia en el tiempo haría más gravosa la situación al afectado; de lo contrario no tendría sentido la medida cautelar por cuanto los términos para fallar las acciones de tutela son muy breves: 10 días" Cfr. Corte Constitucional. Auto Nº 049 del 23 de noviembre de 1995. M.P.: Dr. C.G.D..

   .

   Así entonces, la medida de suspensión provisional de actos concretos debe ser razonada y no arbitraria, producto de una valoración sensata y proporcional a la presunta violación o amenaza de los derechos fundamentales alegados. R., que por mandato del propio artículo 7º ibídem, el juez de tutela "...podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante".

   En tratándose de suspensión de obras públicas, como ocurre en el presente caso, la simple solicitud de suspensión hecha por el demandante en el escrito de tutela no constituye elemento de juicio suficiente para decretarla. No puede olvidarse que la adopción de dicha medida podría traer consecuencias nocivas para el interés general considerado por la Carta Política como principio fundante del Estado social de derecho (artículo 1º), amén de que la construcción de obras es un servicio público, inherente a la finalidad social del Estado, debiendo éste último asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

   Debe destacarse además, que la suspensión de obras públicas genera mayores costos a la administración y pérdida de tiempo, factores que ocasionan perjuicios e incomodidades para la comunidad que espera de la administración una labor eficiente y efectiva en la realización de obras de beneficio común. Por ello, el juez, antes de ordenar la suspensión provisional de actos concretos, debe evaluar cuidadosamente el cuadro general de los hechos manifestados por el afectado y, de ser necesario llenarse de elementos de juicio para tener la convicción plena de la necesidad y urgencia de acudir a la suspensión. Con mayor razón si por circunstancias de tiempo, modo y lugar, se le facilita al funcionario judicial obtener una mayor información de las circunstancias fácticas que dieron lugar a la acción de tutela.

   Así entonces, el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991, efectivamente permite suspender provisionalmente la aplicación de actos concretos que amenacen o vulneren un derecho fundamental, pero solamente cuando sea necesario y urgente para la protección del derecho, lo cual exige, por parte del juez de tutela, un estudio razonado y conveniente de los hechos que lleven a la aplicación de la medida.

3. El caso particular.

   En el caso sub-lite, para determinar la real vulneración de los derechos fundamentales alegados por la demandante, la S. de Revisión consideró necesario ordenar y adelantar una inspección ocular al lugar de los hechos y recibir declaraciones de los vecinos de la zona de Campo Bello y de las autoridades municipales de Popayán, concluyéndose lo siguiente:

1. En cuanto a las obras públicas realizadas en la zona de Campo Bello y en la urbanización del mismo nombre se observó que las vías construidas se trazaron sobre franjas de terreno propiedad del municipio, sin que se haya encontrado ocupación alguna de los terrenos de la accionante y de sus familiares.

2. En relación con el derecho de la libre circulación, alegado en la demanda, no se observó obstáculo alguno por parte del contratista o de las autoridades municipales que impidiera el paso de vehículos o de personas por la servidumbre que, según la accionante, es de su uso exclusivo por ser un "carreteable privado". Si en gracia de discusión, dicha obstrucción se presentó durante la construcción de la obra, es un hecho superado que no amerita pronunciamiento por parte del juez constitucional, si se tiene en cuenta que su decisión debe estar dirigida a precaver la amenaza o violación actual e inminente del derecho o derechos alegados. Además, si las autoridades municipales desconocen la servidumbre de tránsito que existe en favor de los predios de la demandante, debe ésta adelantar la correspondiente acción ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

3. En cuanto al procedimiento utilizado por la junta de acción comunal de la urbanización Campo Bello para solicitar la construcción de las obras viales y aceptar el sistema de contribución de valorización, debe esta S. anotar, que según las informaciones obtenidas durante la practica de la inspección judicial, que la presidenta de dicha junta sí convocó a los habitantes y propietarios de tierras del sector de Campo Bello, incluida la demandante, a las diferentes reuniones que se llevaron a cabo con el fin de aceptar el sistema de contribución de valorización de las obras realizadas. Citaciones que, de acuerdo con la carta enviada por la presidenta de la junta al Secretario de Valorización del Municipio de Popayán, se hicieron: "...la primera, a través de la televisión internacional, y la segunda, por intermedio del diario El liberal. Esta segunda citación fue sufragada por Empaques del Cauca".

   Obsérvese que, como quedó dicho en el interrogatorio de parte adelantado al señor G.U.V., ni la accionante, ni ningún otro miembro de la familia adelantó acción alguna en contra de las decisiones de la junta de acción comunal, como lo prescribe el artículo 23 del Decreto 300 de 1987, que permite impugnar las decisiones producidas por sus órganos.

   Así mismo, debe esta S. resaltar que fue el Concejo Municipal, con base en los artículos 313 y 338 de la Carta, Ley 9ª de 1989 y el Decreto 2626 de 1994, quien mediante el Acuerdo 25 del 16 de diciembre de 1996, ordenó la adopción del sistema de contribución de valorización como mecanismo para recuperar la inversión de las obras públicas que se llevan a cabo en el sector de Campo Bello. En este punto, no sobra recordar que la contribución de valorización tal como lo dispone el artículo 471 del Decreto 2626 de 1994, por el cual se expide la compilación de las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de los municipios, se hace extensiva "...a todas las obras de interés público que ejecuten la nación, los departamentos, el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble...".

   Si la accionante no comparte el sistema de contribución de valorización adoptado en el Acuerdo citado debe acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para solicitar su nulidad. Una vez más debe esta S. advertir que la tutela es un mecanismo subsidiario o residual, que solamente procede en caso de no existir un medio judicial previo o cuando existiendo, se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, situación esta última que no se vislumbra en el caso sub-judice.

   Se destaca finalmente, que el Decreto Extraordinario No. 100 del 30 de junio de 1987, proferido por el alcalde municipal de Popayán, señala en su artículo 96 que: "La contribución de valorización se hace exigible una vez ejecutoriada la resolución administrativa que la contiene".

   En el caso sub-lite el valor de la contribución de valorización que aduce la accionante como violatoria de su derecho fundamental a la igualdad, es una mera especulación que sólo encuentra fundamento en la proyección de costos de la obra pública adelantada en el sector, pues el acto administrativo que impone la contribución sobre los predios de la accionante, y sobre los demás predios que conforman la zona de Campo Bello, aún no se ha expedido. Por tanto, no puede alegarse la vulneración de derechos fundamentales sobre una simple expectativa. Tan sólo cuando se haya liquidado la contribución de valorización, a través del acto administrativo correspondiente, podrá la actora manifestar su inconformidad acudiendo a las vías legales respectivas -vía gubernativa y acciones contenciosas-.

   Así las cosas, en el presente caso no se evidencia un perjuicio irremediable a la accionante, ni una vulneración a los derechos fundamentales alegados.

   En mérito de lo expuesto, la S. Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

Primero.- CONFIRMAR las Sentencias proferidas por el h. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán -S. Civil Laboral-, el veintidós (22) de enero de 1997, y por la Corte Suprema de Justicia -S. de Casación Laboral-, el veintiseis (26) de febrero del mismo año, en relación con la acción de tutela instaurada por la Señora L.V. de U..

Segundo.- ORDENAR que por la Secretaría General de esta Corporación, se comunique esta providencia al h. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán -S. Civil Laboral- , en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

N., cópiese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

V.N. MESA

Magistrado ponente

JORGE ARANGO MEJIA

Magistrado

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General