Sentencia de Tutela nº 927/02 de Corte Constitucional, 31 de Octubre de 2002

El señor U.G.P. actuando a través de apoderado interpuso acción de tutela contra la E.S.E Hospital Psiquiátrico Universitario del Valle, el Instituto de Seguros Sociales S.V. del Cauca y el Departamento del Valle del Cauca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, el debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, en razón a que ninguno de los demandados ha hecho tramite alguno para el reconocimiento y efectivo pago de su pensión de vejez.

Son hechos de la demanda los siguientes:

- Ingresó a laborar al Hospital demandado el 5 de mayo de 1979, esto quiere decir que a la fecha de radicación de la demanda (abril 16 de 2002) cumple 22 años, 11 meses y 12 días al servicio de esa entidad. Indica que cuenta con 64 años de edad, y por consiguiente reúne los requisitos de ley para que le sea concedida una pensión de jubilación.

- En el año 1999, cuando cumplió 20 años de servicio y 61 de edad, inició los trámites tendientes para conseguir le fuera concedida la citada prestación, inicialmente al Hospital, posteriormente al I.S.S. y finalmente al Fondo Pensional de la Gobernación del Departamento del Valle, pero ninguna de las tres entidades asume su responsabilidad.

- El 14 de noviembre de 2001, el I.S.S., a través del Departamento de Atención al Pensionado le informó que: "...se pudo establecer que cumplía con los requisitos de edad y tiempo de servicio para el reconocimiento de Pensión de Vejez con B.P....

"...que el instituto no procederá a efectuar el reconocimiento de las pensiones y a su inclusión en nómina hasta cuando los bonos se encuentren pagados en su totalidad..."

- Posteriormente, el 6 de marzo de 2002, el señor G.P. insistió por segunda vez ante el Jefe de Atención al Pensionado del Seguro Social, sin obtener respuesta alguna. Finalmente, el 17 de marzo del mismo año, la Sección de Talento Humano del Hospital Psiquiátrico se dirigió al I.S.S con el fin de definir su situación, en especial lo relacionado con el trámite del bono pensional, pero también fue infructuoso.

Solicita en consecuencia, se ordene a las entidades demandas que en el término de 48 horas reconozcan y paguen la pensión de jubilación a la que alega tener derecho.

La E.S.E Hospital Departamental Psiquiátrico Universitario del Valle, en oficio dirigido al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cali, solicitó desestimar las pretensiones del señor G.P., consideró que de acuerdo al artículo 35 de la Ley 10 de 1990, a las entidades públicas y privadas del Sector Salud, les está prohibido asumir directamente las prestaciones asistenciales y económicas, que están cubiertas por los fondos privados de prevención y seguridad social. Indicó que la Ley 60 de 1993 creó el Fondo Nacional de Pasivo Prestacional, como una cuenta para el pago del pasivo prestacional de los servidores del sector salud.

Así, al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, se ratificó que ninguna institución pública de salud puede jubilar a sus empleados, pues esta competencia es exclusiva de las administradoras de fondos de pensiones.

Agregó que esa institución ha acompañado al accionante en todas las diligencias relativas a su pensión, indicándole los trámites a seguir, los documentos necesarios que debía aportar y las instancias ante quien debía realizar todas las gestiones.

- El Departamento del Valle del Cauca, en comunicación de abril 25 de 2002, dirigido al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cali informó que mediante oficio 3667 de noviembre 26 de 2002, dirigido a la Coordinadora a nivel nacional de bonos pensionales del Instituto de Seguros Sociales, se solicitó la revisión de la liquidación del bono pensional del señor U.G.P., señalando que una vez sea aprobada dicha liquidación se procederá a emitir el respectivo bono al Seguro Social.

Conoció del presente caso en primera instancia el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cali, que en sentencia de mayo 13 de 2002, negó el amparo solicitado por el señor U.G.P., consideró que: "...teniendo en cuenta lo expresado por la Corte Constitucional, mal puede el Juez de tutela ordenar que se le conceda el reconocimiento a la pensión, pues ello0 escapa al ámbito de su competencia, teniendo el accionante para su reclamación otro medio judicial como es acudir ante los Juzgados Laborales con el fin de iniciar un proceso ordinario ya que es el mecanismo idóneo a seguir, por cuanto no existe indicio de que con la omisión le pueda causar perjuicio irremediable.".

Impugnada la anterior decisión, la S. Laboral del Tribunal Superior de Cali confirmó la decisión del a quo, al considerar que de acuerdo a la certificación expedida por el Hospital Departamental Psiquiátrico del Valle, el demandante es actualmente trabajador de esa institución, por lo que goza de su asignación mensual, total y oportunamente. Así entonces, la tutela no procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues al encontrarse recibiendo su salario, no se puede sostener que se encuentre afectado su mínimo vital, y menos aún su seguridad social.

A folios 10 y 11, escritos del demandante dirigidos al Gerente del Hospital demandado en los que solicita iniciar los trámites necesarios para tener acceso a su pensión.

A folios 12 y 13, respuesta del Hospital a un derecho de petición del señor G.P..

A folio 14, oficio mediante el cual el Hospital Departamental Psiquiátrico le envía la historia laboral del demandante al I.S.S.

A folios 15 y 16, oficio suscrito por el demandante y dirigido al Fondo Pensional de la Gobernación del Valle del Cauca en el que solicita el tramite de su pensión.

A folios 17 y 18, oficio suscrito por el demandante y dirigido al Jefe de Atención al Pensionado del I.S.S en el que solicita el tramite de su pensión.

A folio 19, respuesta de la Gobernación del valle del Cauca respecto a la petición elevada por el señor G.P..

A folio 20, oficio del Instituto de Seguros Sociales dirigido al demandante en el que le informa que esa entidad no procederá a efectuar el reconocimiento de la pensión ni su inclusión en nómina hasta cuando los bonos se encuentren pagados en su totalidad.

A folio 22, oficio del Hospital de3mandado en el que le solicita al I.S.S información acerca del trámite que se le ha dado a la solicitud del pensión del demandante.

A folios 42 a 45, certificaciones de salarios para bono pensional del demandante.

1. Competencia.

   Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y por la escogencia del caso por la S. de Selección.

2. Procedencia de la tutela frente a la expedición de bonos pensionales. Aplicación de los criterios contenidos en la sentencia T-235 de 2002.

   Según lo viene sosteniendo en forma reiterada la jurisprudencia de esta Corporación, la acción de tutela no tiene como finalidad el reconocimiento de derechos litigiosos o prestacionales, como es el caso de la pensión de vejez.

   No obstante, en situaciones como la que se estudia, en las que la liquidación y remisión de bonos pensionales constituyen fundamento para que se consolide y reconozca una pensión de jubilación, la Corte ha considerado que procede la acción de tutela para proteger el derecho a la seguridad social en caso de haberse sometido el solicitante de la pensión a una prolongada espera para la expedición del bono pensional. Lo anterior, ha dicho la jurisprudencia, vulnera el derecho al mínimo vital al dejar de resolver de manera definitiva la solicitud de pensión de quien ha cumplido con todos los requisitos de ley para obtenerla. Así lo ha previsto la doctrina constitucional:

   "Tal como lo ha vendido sosteniendo esta Corporación, la acción de tutela no esta prevista para dirimir disputas ni para tramitar reclamos en torno a la aplicación de la ley, pero sí para establecer si frente a la Constitución, una determinada conducta es lesiva de los derechos fundamentales. Por lo tanto, en el presente caso, resulta inaceptable la prolongación en el tiempo, y la dilación de los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos derechos fundamentales como el de la vida, seguridad social y el derecho al pago oportuno de las pensiones. Por lo anterior, se protegerán los derechos de la demandante quien desde hace 3 años presentó la solicitud de su pensión ante el ISS, sin que éste la pueda reconocer por encontrarse pendiente la cancelación del bono pensional respectivo" Sentencia T-577 de 1999.

   Igualmente ha señalado reiteradamente la jurisprudencia, Entre otras, T-1044 de 2001, T-817 de 2001, y T- 235 de 2002. que tampoco es excusa válida de las entidades encargadas de liquidar el bono, el hecho de que sea deber del Seguro Social reconocer la pensión. Ver sentencia T-1044 de 2001 M.P.M.G.M.C.. "La entidad encargada de la expedición del bono pensional, una vez haya reconocido la obligación existente no puede excusar su incumplimiento y tardanza en los deberes de otras entidades. De otra manera, se estaría actuando en contravía del principio de colaboración armónica de las entidades del Estado viéndose afectados los usuarios del sistema de seguridad social".

   Sentado lo anterior, la jurisprudencia ha contemplado las consecuencias constitucionales que se derivan de las omisiones tanto de la entidad que debe expedir el bono como de quien debe reconocer el derecho prestacional:

   Primero: El Seguro Social no puede negar el reconocimiento una pensión en virtud de la no emisión oportuna del bono pensional, pues tal proceder comporta la afectación de garantías superiores . En este sentido la jurisprudencia ha señalado que : "Se afectan derechos fundamentales (especialmente el de dignidad, mínimo vital, seguridad social, derechos adquiridos) cuando la demora en la emisión del bono impide el acceso a una pensión de jubilación a la cual tiene derecho quien haya adquirido el status de jubilado.". Sentencia T-671 de 2000. M.P.A.M.C..

   Segundo: La entidad que debe expedir y remitir al Seguro Social el bono pensional no puede negar o retardar esta labor, excusándose en las responsabilidades en cabeza del Seguro Social, sin dejar de ser copartícipe de la omisión vulneradora de los derechos fundamentales de las personas que han cumplido los requisitos para que se les reconozca y pague la pensión. Sentencia T-1154 de 2001M. P.M.G.M.C.. De allí, que la liquidación y emisión de los bonos pensionales a la entidad que finalmente debe reconocer una pensión, ha sido ordenada por la Corte para proteger el derecho a la vida y la seguridad social de los peticionarios. Ver sentencias C-177 de 1998, T- 241 de 1998 de 1998 y T-337 de 2001, entre otras.

3. Etapas administrativas para la emisión de un bono pensional. Términos razonables.

   La sentencia T-235 de 2002, M .P.M.G.M.C., recoge la jurisprudencia relativa a bonos pensionales y detalla las etapas que administrativamente deben cumplirse para emitir un bono pensional señaló:

   "Corresponde a las entidad administradora (ISS) adelantar, en forma gratuita, por cuenta del aspirante a pensionado (afiliado, porque se trata de bono tipo B), las acciones y procesos de solicitud de bonos.

   "En la sentencia T-1044/01, esta S. Sexta de Revisión reseñó los pasos a seguir para la tramitación de un bono tipo B y el reconocimiento de una pensión. En el presente fallo se reitera lo indicado en la T-1044/01 y se precisa el lapso de tiempo señalado por la ley para cada una de las actuaciones.

   "a. Antes de solicitarse el bono, el ISS establecerá la historia laboral del peticionario con base en los archivos que posea el ISS y la información que le haya sido suministrada por el afiliado o beneficiarios de la pensión. Se solicitará a quienes hayan sido empleadores del afiliado o a las cajas, fondos o confirmen, modifiquen o nieguen la información laboral porque ello puede incidir en el valor del bono (artículo 20 del decreto 1513/98). El informe es de carácter probatorio, luego el ISS no puede hacer análisis de fondo sobre régimen de transición, ni sobre regímenes especiales, ni sobre derechos adquiridos por leyes vigentes en el instante de adquirirse el status de jubilado, porque ni el mencionado artículo 20 del decreto 1513 de 1998 ni norma alguna le permite negar la pensión ab initio, sin oir ni vencer en juicio a quien resulte perjudicado, puesto que estos aspectos de fondo se deciden en la resolución que define si hay lugar o no al otorgamiento de la prestación. El término para este trámite es de treinta días hábiles (artículo 22 decreto 1513/98). Se debe responder dentro de un nuevo término de treinta días hábiles, pero tratándose de entidades públicas el término es de quince días porque así lo establece el Código Contencioso Administrativo.

   "b. De la anterior información se dará traslado al emisor del bono para que se inicie el proceso de la liquidación provisional del bono pensional (inciso 3º, 4º y 5º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995). Como se trata simplemente de traslado de información, el emisor puede solicitarla nuevamente para verificar si es correcta (Parágrafo del artículo 20 del decreto 1513 de 1998).

   "c. El emisor del bono producirá una liquidación provisional y la hará conocer al ISS a más tardar treinta días después de la fecha en que reciba la solicitud. (Inciso 8º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995).

   "d. Tratándose de los bonos tipo B, corresponderá al ISS aceptar u objetar la liquidación provisional sin que sea necesario que se comunique al afiliado. (inciso 9º y parágrafo 3º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995).

   "e. Una vez aprobada la liquidación provisional, el emisor expedirá dentro del mes siguiente a la confirmación, el bono pensional con las garantías que exijan las normas correspondientes, de acuerdo con las condiciones que establezca el Gobierno Nacional; pero teniendo en cuenta que la pensión ya se causó, procede su pago sin necesidad de la expedición física del título valor (inciso 11º del Decreto 52 del Decreto 1748 de 1995, y parágrafo 3º del artículo 17 del Decreto 1748 de 1995).

   "f. De conformidad con lo establecido en el parágrafo 1º del Artículo 17 del Decreto 1748 de 1995, el emisor deberá comunicar a los contribuyentes, dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que haya recibido la solicitud de pago, tanto el valor de la cuota parte a pagar como su fecha límite de pago y la tasa de mora aplicable en caso de incumplimiento.

   "g. Una vez expedido el bono pensional, ha reiterado la jurisprudencia que el ISS, Nivel Nacional, procederá a reconocer la prestación y efectuar el respectivo ingreso a nómina de pensionados (inciso 1º del artículo 44 del Decreto 1748 de 1995).

   "La sumatoria de todos los trámites, desde la solicitud de pensión hasta la resolución de otorgamiento, no puede sobrepasar los seis meses. Así lo ordenó recientemente la Ley 700 de 2001, en su artículo 4°:

   "A partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes.

   "Parágrafo. El funcionario que sin justa causa por acción u omisión incumpla lo dispuesto en el presente artículo incurrirá con arreglo a la ley en causal de mala conducta y será solidariamente responsable en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su pensión o cesantía, el pago de costas judiciales será a cargo del funcionario responsable de la irregularidad".

   "Como la liquidación y remisión del bono pensional constituyen el fundamento para que se consolide y reconozca la pensión de jubilación, la Corte ha considerado que si razonablemente no se cumplen oportunamente los términos, procede la acción de tutela, para ordenar su emisión e inclusive puede adicionarse la orden de tutela con el señalamiento de que deben cumplirse los pasos posteriores a la emisión del bono." Sentencias: C-177 de 1998. M.P.A.M.C.. T-548 de 1998; T-440 y T 551 del mismo año M.P.V.N.M.. T-360 de 1998. M.P.F.M.D.; T-345 y T 432 de 1999.

De la información contenida en el expediente, se constatan los siguientes hechos:

Es claro que el Hospital Siquiátrico, no tiene competencia para asumir directamente las prestaciones asistenciales y económicas que están cubiertas por los Fondos Privados de Prevención y Seguridad Social.

Ahora bien, desde el mes de junio de 1999, el señor U.G.P., solicitó al Seguro Social, el reconocimiento de una pensión por vejez con bono pensional.

El Seguro Social, demoró dos años y medio para emitir un oficio contentivo de la siguiente información: le comunica al demandante, que en efecto, una vez revisada su documentación, se determinó que cumplía con los requisitos de edad y tiempo de servicio para el reconocimiento de pensión de vejez con bono pensional, según lo prescriben los decretos reglamentarios 1748 de 1995, 1474 de 1997 y 1513 de 1998.

Sin embargo, en la misma comunicación el ISS informa que no procederá a efectuar el reconocimiento de la pensión y la consiguiente inclusión en nómina hasta cuando los bonos se encuentren pagados en su totalidad.

El 26 de Noviembre de 2001, El Departamento del Valle, entidad encargada de tramitar los bonos pensionales del personal qua haya laborado en la entidad y que son solicitados por el I.S.S., como es el caso el accionante, mediante oficio número 3667 de noviembre 26 de 2001, dirigido a la Coordinadora a nivel nacional de bonos pensionales del I.S.S., solicitó la revisión de la liquidación del bono pensional del señor U.G., señalando que una vez sea aprobada dicha liquidación se procederá a emitir el bono respectivo al I.S.S..

Por lo tanto, la S. advierte que se han incurrido en varias violaciones a derechos fundamentales por parte de los entes comprometidos en esta causa:

- El Seguro Social ha vulnerado el derecho a la vida, la salud, mínimo vital y seguridad social del accionante pues los trámites no se iniciaron por parte del ISS si no dos años después de la presentación de la solicitud de pensión de vejez. La jurisprudencia constitucional en circunstancias similares ha respondido que "resulta inaceptable la prolongación en el tiempo y la dilación en los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos derechos como el de la seguridad social y el disfrute de una pensión, ya que para la S. es claro que el candidato a pensionarse que cumpla con todos los requisitos de ley, además de constituirse en un tercero al que no le es oponible el argumento esbozado por el I.S.S., tiene derecho constitucional a su pensión, como quiera que la tramitación del bono pensional no es de su incumbencia, sino de las entidades de seguridad social, en aplicación de los principios de celeridad y moralidad, conforme con el artículo 209 superior y la ley 100 de 1993, así como a lo dispuesto en el artículo 18 del decreto 1513 de 1997 y en el decreto 266 del 2000." Sentencia T-1294 de 2000.

La Gobernación del Valle, al igual que el Seguro Social, incurre en violación de los derechos a la seguridad social y mínimo vital del accionante, en tanto retrasa casi un año la expedición del bono pensional, y al momento de interponer la tutela, después de dos años de haber iniciados los trámites respectivos, a penas contaba el accionante con la liquidación provisional del bono respectivo. Actuación a todas luces contraria a los postulados constitucionales y a la jurisprudencia vigente sobre esta materia, que ha exigido que la tramitación de los bonos pensionales debe ser pronta, y por ende las entidades emisoras de los bonos deben actuar dentro de los principios de eficacia y celeridad, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política. Sentencia T-272 de 2002 M . P.R.E.G.

La Corte en numerosas ocasiones ha concedido la tutela por demora en la emisión del bono pensional, porque la dilación, como ya se dijo, perjudica derechos fundamentales de quien ha alcanzado los requisitos establecidos por la ley para solicitar la pensión, y sin embargo no se emite el bono que permite el reconocimiento efectivo del mencionado derecho. La sentencia T-491 de 2001 M.P.M.J.C.. , criticó especialmente a quienes postergan indefinidamente el respeto de los derechos constitucionales e indicó que tales prácticas administrativas resultan contrarias a la Constitución Política.

Ahora bien, como ya se dijo, en el mes de noviembre de 2001, la Gobernación del Valle, envió al I.S.S. liquidación provisional del bono correspondiente al señor GUARNIZO. Quiere ello decir, que según los pasos ya mencionados para diligenciar un bono pensional, restan dos requisitos que serán los que esta S. ordene cumplir en aras a garantizar los derechos a la seguridad social y mínimo vital del accionante, afectados por ambas entidades ante la dilación injustificada en un trámite que no debe superar los seis (6) meses, y que comprometió derechos fundamentales del accionante.

Se concluye entonces que si la liquidación provisional del bono ya esta en curso, el I.S.S. si aún no lo ha hecho, deberá, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, aceptarla u objetarla sin que sea necesario que se comunique al afiliado. Recuérdese que el Seguro Social, aunque no rindió ningún informe en este proceso, sí fue vinculado a las resultas de la presente tutela.

Una vez aprobada la liquidación provisional, el emisor debe expedir dentro de los ocho (8) días siguientes a la confirmación, el bono con las garantías que exijan las normas correspondientes, teniendo en cuenta que la pensión ya se causó y procede su pago sin necesidad de la expedición física del título valor (artículo 52 del decreto 1748 de 1995, y parágrafo 3. del artículo 17 del Decreto 1748 de 1995).

En cuanto sea expedido el bono pensional, el I.S.S. deberá, dentro de los ocho (8) días siguientes, proferir la resolución correspondiente al reconocimiento de la pensión de vejez del señor U.G. y efectuar el respectivo ingreso a nómina de pensionados.

En mérito de lo expuesto, la S. Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,