Sentencia de Tutela nº 389/03 de Corte Constitucional, 14 de Mayo de 2003
| Ponente | Manuel Jose Cepeda Espinosa |
| Fecha de Resolución | 14 de Mayo de 2003 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | 683507 Y OTROS |
| Decision | Concedida |
Sentencia T-389/03
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Disponibilidad presupuestal/DERECHO DE PETICION-Falta de disponibilidad presupuestal no excusa deber de contestar
En punto al requisito de disponibilidad presupuestal como condición previa al reconocimiento, liquidación y pago de la prima técnica, la Corte Constitucional ha dicho que esta exigencia es un desarrollo del principio de legalidad del gasto público. La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que no debe producirse erogación alguna de parte del Estado con cargo al tesoro público si no existe la correspondiente provisión presupuestal, pero ésta prohibición no impide que la administración responda a las peticiones de un trabajador relativas al reconocimiento de una determinada prestación que el sistema jurídico le otorga, en el sentido que estime adecuado y conforme a los requisitos que establecen la Constitución y las leyes. En otros términos, la circunstancia coyuntural de la falta de una partida presupuestal suficiente no constituye razón constitucionalmente aceptable para que la entidad se abstenga de responder de fondo y de manera oportuna la petición presentada.
DERECHO DE PETICION-Resolución oportuna y de fondo
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expedientes T-683507, T-683536, T-686652, T-689739 y T-689757
Acciones de tutela instauradas por Y.P.G., N.G.A., A.M.A.T., V.A.R. y D.C.. contra la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-
Magistrado Ponente:
Dr. M.J.C. ESPINOSA
Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil tres (2003).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Los accionantes son servidores públicos vinculados desde hace varios años a la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP- y se encuentran escalafonados en la carrera administrativa. Reclaman de la entidad demandada el pago de la prima técnica a que dicen tener derecho. Señalan que mediante Decreto 2285 de 1968, se estableció por primera vez una prima técnica para los empleados públicos como estímulo a las personas altamente calificadas. Posteriormente, mediante el Decreto 1661 de 1991, se consagró el derecho a la prima técnica como ''un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados...''. Por su parte, la Escuela Superior de Administración Pública, expidió el Acuerdo 024 por medio del cual estableció los niveles de empleo susceptibles de percibir la asignación de prima técnica, reglamentando en el mismo acuerdo el procedimiento para su asignación.
Así, según los accionantes, en razón al cumplimiento de los requisitos para obtener el reconocimiento y pago de la mencionada prima técnica, el 30 de junio de 2000 elevaron, a través del Sindicato de Empleados de la Escuela Superior de Administración, una petición para el reconocimiento de la misma, la cual no había tenido respuesta alguna hasta el momento de interposición de las presentes tutelas. Luego de nuevas peticiones en el mismo sentido, la ESAP señaló que de acuerdo a lo estipulado por el artículo 2 del Decreto 1724 de 1998, El artículo 2 del Decreto 1724 de 1997, dispone lo siguiente: ''Para reconocer, liquidar y pagar la prima técnica, cada organismo o entidad deberá contar con disponibilidad presupuestal acreditada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces, en la respectiva entidad. Así mismo, se requerirá certificado previo de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público o del organismo que corresponda en las entidades territoriales, quienes para el efecto deberán tener en cuenta las políticas de austeridad del gasto público.'' existen varias circunstancias que deben coincidir para que proceda el reconocimiento de la prima reclamada y en tanto éstas no están presentes en los casos objeto de tutela, no se puede reconocer el derecho pretendido. Así mismo señaló que tal reconocimiento no se ha hecho por cuanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha expedido el certificado previo de viabilidad presupuestal a efectos de incluir en el proyecto de presupuesto o de adiciones de la entidad, la partida necesaria para atender este gasto. Por ello, solicitan que en aras de proteger sus derechos de petición e igualdad, Si bien los accionantes señalan en las demandas de tutela que les han sido violados los derechos fundamentales de petición, igualdad, trabajo y debido proceso, sólo existe la información suficiente para hacer un pronunciamiento respecto del derecho de petición. En el caso del derecho a la igualdad, los accionantes se limitan a afirmar que existe una vulneración de ese derecho, pero no aportan ningún elemento probatorio que permita a la Corte examinar la existencia de un trato discriminatorio. se ordene a la ESAP que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de las correspondientes sentencias, profiera el acto administrativo de reconocimiento de la prima técnica a que tienen derecho.
En respuesta a las acciones de tutela de la referencia, la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, señaló que efectivamente los accionantes son empleados públicos de dicha entidad, pero que en cumplimiento de lo establecido por el Decreto 1724 de 1997, la administración de la ESAP no puede reconocer, liquidar y efectuar el pago de la prima técnica sin reunir los requisitos establecidos en su artículo segundo, que corresponden a la obligatoriedad de contar con la disponibilidad acreditada por el jefe de presupuesto, y el certificado previo de viabilidad presupuestal expedido por la Dirección de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Mediante sentencias de los días 9 y 11 de octubre de 2002, los Juzgados Octavo de Familia (expediente T-683507), Veintidós Civil del Circuito (expediente T-683536), Noveno de Familia (expediente T-686652), y Tercero de Familia (expediente T-689757) todos de Bogotá, negaron las tutelas. Consideraron los jueces de conocimiento que no existe vulneración alguna de derechos fundamentales y que la acción de tutela no es el camino judicial adecuado para este tipo de reclamaciones, pues las acciones ante lo contencioso administrativo constituyen el mecanismo idóneo para la protección de sus derechos.
Las anteriores decisiones fueron impugnadas en todos los casos. Así en sentencias del 15, 19 y 20 de noviembre de 2002, las Salas de Familia (expedientes T-683507 y T-686652), y Civil (T-683536) del Tribunal Superior de Bogotá, confirmaron las decisiones de primera instancia. Consideraron en sus fallos que la ESAP actuó de manera correcta pues sí dio respuesta de fondo a la petición de los accionantes, señalando los motivos por los cuales no podía expedir los actos administrativos del caso.
En el caso del expediente T-689757, la Sala de Familia del Tribunal Superior de Bogotá, en sentencia del 28 de noviembre, revocó la decisión del a quo, y en su lugar tuteló el derecho de petición. Consideró el ad quem que la entidad accionada esta condicionando el reconocimiento del derecho a la prima técnica, al cumplimiento de ciertos requisitos necesarios para el pago de la misma, situaciones que obviamente no son iguales. Enfatizó que el reconocimiento del derecho a la prima técnica debe supeditarse únicamente al lleno de los requisitos por parte de quien reclama la mencionada prestación. Por ello, se amparó el derecho de petición y se ordenó a la ESAP que en el término de 48 horas, profiriera el acto administrativo que en derecho corresponde.
En lo que respecta al expediente T-689739 el Juzgado Veintitrés de Familia de Bogotá en sentencia del 10 de octubre de 2002, amparó el derecho de petición de la accionante, pues consideró que efectivamente la ESAP, no había resuelto en debida forma su petición pues la mantuvo en el limbo al no definirle si tenía o no derecho a la mencionada prima técnica. Por ello, se ordenó que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, se estudiara la hoja de vida de la accionante y se resolviera, mediante acto administrativo si tenía o no derecho a la prestación reclamada. En caso negativo debía motivar tal decisión. La anterior decisión fue impugnada y conoció en segunda instancia la Sala de Familia del Tribunal Superior de Bogotá, el cual en sentencia del 28 de noviembre de 2002, confirmó la decisión del a quo. Ver cuadro anexo donde se resumen las acciones de tutela y los fallos de las distintas instancias.
Para la Sala de Revisión es preciso resolver si la respuesta a una solicitud de reconocimiento de prima técnica puede supeditarse a la certificación de disponibilidad presupuestal, sin que con ello se vulnere el derecho de petición.
En circunstancias como las presentes, ha dicho la jurisprudencia que las entidades encargadas de reconocer una prestación laboral no pueden abstenerse de dar una respuesta de fondo, bajo el argumento de la carencia de recursos económicos para el efectivo pago de la misma, o aducir que no existen las certificaciones presupuestales que autoricen y/o garanticen el pago de la prestación reclamada para no resolver el derecho de petición. Las condiciones a que hace referencia la ESAP en las presentes tutelas, tienen relación directa con la efectiva materialización del derecho reclamado, pero ello no puede comprometer la decisión relativa al sentido en que se resolverá la petición de reconocimiento mismo de una prima técnica, que es lo demandado por los solicitantes en este caso.
De otra parte, en punto al requisito de disponibilidad presupuestal como condición previa al reconocimiento, liquidación y pago de la prima técnica, la Corte Constitucional ha dicho que esta exigencia es un desarrollo del principio de legalidad del gasto público que consagra la Carta. En la sentencia C-018 de 1996, Corte Constitucional, Sentencia C-018 de 1996, MP: H.H.V., donde la Corte declaró la exequibilidad del parágrafo del artículo 6, del Decreto 1661 de 1990, que establece: ''PARAGRAFO. En todo caso, la Prima Técnica sólo podrá otorgarse previa la expedición del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal." esta Corporación señalo lo siguiente:
''La disponibilidad constitucional y legalmente consagrada, constituye pues, un principio fundamental del sistema presupuestal colombiano al cual deben sujetarse las normas sobre el presupuesto, que es lo que precisamente hace el parágrafo acusado, cuando exige previamente al otorgamiento de la prima técnica, la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal.
La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que no debe producirse erogación alguna de parte del Estado con cargo al tesoro público si no existe la correspondiente provisión presupuestal, La sentencia T-228 de 1997, en el mismo sentido ya había señalado que ''el acto de reconocimiento no puede disculparse con la inexistencia de una partida presupuestal que cobije la indicada suma, puesto que es sabido que la liquidación de prestaciones no esta supeditada al presupuesto, como sí lo están los pagos, según lo previsto en el artículo 345 de la Constitución.'' pero ésta prohibición no impide que la administración responda a las peticiones de un trabajador relativas al reconocimiento de una determinada prestación que el sistema jurídico le otorga, en el sentido que estime adecuado y conforme a los requisitos que establecen la Constitución y las leyes.
En otros términos, la circunstancia coyuntural de la falta de una partida presupuestal suficiente no constituye razón constitucionalmente aceptable para que la entidad se abstenga de responder de fondo y de manera oportuna la petición presentada. En el caso de las sentencias T-206 de 1997 y T-332 de 1998, por ejemplo, ante el reclamo de cesantías parciales, la Corte determinó `Así, en el asunto que se examina, los solicitantes tenían derecho, con base en el artículo 23 de la Constitución, a que la Administración Judicial les resolviera sin demora, es decir, dentro de los términos legales, si tenían o no derecho al pago de sus cesantías parciales. Otra cosa era la disponibilidad actual del Estado para pagarles de modo inmediato, según el Presupuesto de la vigencia respectiva. Reconocer que tenían el derecho en ese momento no equivalía al pago pero implicaba, como surge de la Constitución, que se hiciera lo necesario para atender a esas obligaciones en el período siguiente o, inclusive, dentro del mismo que se venía ejecutando, mediante procedimientos legalmente contemplados, como las adiciones presupuestales'.'' Recientemente se indicó lo mismo en sentencias T-970 de 2002 M.P.R.E.G.; T-472 de 2001, M.P.E.M.L. entre otras. Ello no significa, sin embargo, que la entidad deba dar una respuesta favorable al peticionario a pesar de que no se cumplan los requisitos y condiciones fijados por el legislador para el reconocimiento de esa prestación, ni tampoco que deba ordenar su pago a pesar de no existir la certificación de disponibilidad presupuestal. Sin embargo, si exige que en la respuesta de fondo de administración se señalen las razones que justifican su decisión.
Adicionalmente, el artículo 2 del Decreto 1724 de 1997 no impide que los destinatarios de las peticiones respondan oportunamente y de fondo sobre lo solicitado. Este artículo no puede ser invocado por la ESAP para no responder a lo pedido en el sentido que estime ajustado a derecho.
De otro lado, el derecho de petición tampoco puede convertirse en un mecanismo para obligar a la administración a que actúe en contravía de, en este caso, los requisitos establecidos en el artículo mencionado. En el evento en que no exista derecho al reconocimiento de la prima técnica, por ejemplo, la ESAP está obligada a responder de fondo a la petición y a explicar por qué no existe en el caso concreto tal derecho y a adoptar y a comunicar en forma oportuna su respuesta. Eso es lo que no sucedió en los casos presentes, antes de que fueran presentadas las acciones de tutela.
Por lo anterior, esta Sala de Revisión considera que efectivamente el derecho de petición En los casos objeto de revisión, si bien los actores consideran vulnerado su derecho a la igualdad, no existen elementos fácticos y jurídicos suficientes que permitan que haya un pronunciamiento sobre el particular. Además, se aclara que las situaciones en estas tutelas, no corresponden con las circunstancias que rodearon el caso de la sentencia T-346 de 1998, M.P.C.G.D., en el cual los accionantes demostraron claramente que el no pago de la prima técnica, obedeció a un trato discriminatorio adelantado por la entidad accionada, quien procedió al pago de tal prestación sólo respecto de sus directivos, bajo el argumento de no contar con los recursos suficientes para pagarle a todos los funcionarios que tenían derecho a dicha prestación. de los accionantes ha sido vulnerado por la entidad accionada, razón por la cual ordenará a la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda, si aún no lo hubiere hecho, a resolver en uno u otro sentido, respetando lo dispuesto en las leyes, es decir, reconociendo o negando las solicitudes de reconocimiento de prima técnica reclamada por los accionantes Y.P.G., N.G.A. y A.M.A.T..
En el evento en que la ESAP profiera resolución ordenando el reconocimiento de la mencionada prima ésta deberá, a más tardar, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al reconocimiento del derecho, situar los fondos para el pago de la misma habida cuenta de que se ha iniciado una nueva vigencia fiscal
En cuanto a los expedientes T-689757 cuya accionante es la señora D.C., y en el expediente T-689739 donde la tutelante es V.A.R., la Sala confirmará las decisiones de instancia por cuanto concedieron las tutelas que consideraron violado el derecho fundamental de petición, pero con base en las consideraciones aquí expuestas. Por esta razón, se impartirán las mismas ordenes dadas para los demás expedientes objeto de esta sentencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. REVOCAR las sentencias proferidas por las Salas Civil y Familia del Tribunal Superior de Bogotá en los expedientes T-683507, T-683536 y T-686652. En su lugar, TUTELAR el derecho fundamental de petición de las accionantes Y.P.G., N.G.A., y A.M.A.T..
Segundo. ORDENAR a la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda, si aún no lo hubiere hecho, a resolver en uno u otro sentido, es decir, reconociendo o negando las solicitudes de reconocimiento de prima técnica reclamada por los accionantes Y.P.G., N.G.A. y A.M.A.T..
En el evento en que la autoridad arriba señalada profiera resolución ordenando el reconocimiento de la mencionada prima, esta deberá, a más tardar, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al reconocimiento del derecho, si ya no lo hubiere hecho, situar efectivamente los fondos indispensables para el pago de la prima técnica en cuestión, habida cuenta de que se ha iniciado una nueva vigencia fiscal.
Tercero. CONFIRMAR las sentencias proferidas por la Sala de Familia del Tribunal Superior de Bogotá en los expedientes T-689739 y T-689759 en cuanto concedieron las tutelas por violación del derecho fundamental de petición, pero en razón a las consideraciones aquí expuestas.
Cuarto. Por Secretaría líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
N., comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
M.J.C. ESPINOSA
Magistrado Ponente
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
