Sentencia de Constitucionalidad nº 667/05 de Corte Constitucional, 28 de Junio de 2005

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Á.E.P.A. solicita, que previo el trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, la Corte declare la constitucionalidad condicionada de los artículos 2, 4, 5, 6, 18 y 20 (parcialmente demandados) de la Ley 842 de 2003.

Mediante Auto del 8 de noviembre de 2004, fue (i) admitida la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5° de la Ley 842 de 2003, pero (ii) inadmitida la demanda contra las expresiones ''diseño'', ''los estudios, la planeación'' y ''la programación, la asesoría, la consultoría, la interventoría, la construcción, el mantenimiento y la administración'', contenidas en el literal (a), del artículo 2 de la Ley 842 de 2003; ''técnicos y tecnólogos constructores'', contenidas en el artículo 3 de la Ley 842 de 2003; ''sus profesiones afines'' contenida en el artículo 6 de la Ley 842 de 2003, ''todo trabajo relacionado con el ejercicio de la ingeniería deberá ser dirigido por un ingeniero'' contenida en el inciso primero del artículo 18 de la Ley 842 de 2003; y ''cuyo objeto implique el desarrollo de actividades catalogadas como ejercicio de la ingeniería'' contenida en el inciso primero del artículo 20 de la Ley 842 de 2003.

Por medio del Auto del 19 de noviembre de 2004, vencido en silencio el término para que el accionante corrigiera la demanda, fue rechazada la demanda contra las expresiones ''diseño'', ''los estudios, la planeación'' y ''la programación, la asesoría, la consultoría, la interventoría, la construcción, el mantenimiento y la administración'', contenidas en el literal a, del artículo 2 de la Ley 842 de 2003; ''técnicos y tecnólogos constructores'', contenida en el artículo 3 de la Ley 842 de 2003; ''sus profesiones afines'' contenida en el artículo 6 de la Ley 842 de 2003, ''todo trabajo relacionado con el ejercicio de la ingeniería deberá ser dirigido por un ingeniero'' contenida en el inciso primero del artículo 18 de la Ley 842 de 2003; y ''cuyo objeto implique el desarrollo de actividades catalogadas como ejercicio de la ingeniería'' contenida en el inciso primero del artículo 20 de la Ley 842 de 2003.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

A continuación se trascribe el texto del artículo 5 demandado, dado que los cargos contra las demás disposiciones inicialmente cuestionadas fueron rechazados.

LEY 842 DE 2003

(octubre 9)

por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones.

(...)

Artículo 5º. Ampliación de la clasificación nacional de ocupaciones. En todo caso, el Consejo Profesional Nación al de Ingeniería, Copnia, podrá ampliar el alcance de las actividades a que se refiere la Clasificación Nacional de Ocupaciones en los Subgrupos 02 y 03 o norma que la sustituya o reforme, de acuerdo con las nuevas modalidades de los programas y títulos académicos en ingeniería y sus profesiones afines y auxiliares que se presenten en el país.

Dado que los cargos contra las expresiones ''diseño'', ''los estudios, la planeación'' y ''la programación, la asesoría, la consultoría, la interventoría, la construcción, el mantenimiento y la administración'', contenidas en el literal (a), del artículo 2 de la Ley 842 de 2003; ''técnicos y tecnólogos constructores'', contenida en el artículo 3 de la Ley 842 de 2003; ''sus profesiones afines'' contenida en el artículo 6 de la Ley 842 de 2003, ''todo trabajo relacionado con el ejercicio de la ingeniería deberá ser dirigido por un ingeniero'' contenida en el inciso primero del artículo 18 de la Ley 842 de 2003; y ''cuyo objeto implique el desarrollo de actividades catalogadas como ejercicio de la ingeniería'' contenida en el inciso primero del artículo 20 de la Ley 842 de 2003, fueron rechazados mediante Auto del 19 de noviembre de 2004, a continuación se resumen las razones por las cuales el demandante considera que el artículo 5 de la Ley 842 de 2003 es inconstitucional, único cargo admitido en el presente proceso.

Para el demandante, el artículo 5 de la Ley 842 de 2003 es contraria al artículo 26 de la Constitución porque permite que un órgano como el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, mediante un simple acto administrativo, amplíe la clasificación nacional de ocupaciones e incluya como actividades reservadas a los ingenieros, actividades que el propio legislador no reservó para estos profesionales. Según el accionante, ''sólo el legislador puede imponer límites a la libertad de escoger profesión u oficio'', por lo que ''un ente administrativo como el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, que obviamente no es el legislador, reservara a los ingenieros el desempeño de ciertas actividades que hoy el legislador no les tiene reservadas.''

1. Intervención del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería ''COPNIA''

   El Asesor Jurídico del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería -COPNIA-mediante escrito del 18 de enero de 2005, interviene en el proceso de la referencia para solicitar que el artículo 5 de la Ley 842 de 2003 sea declarado exequible. Las razones de su solicitud se resumen a continuación.

   En primer lugar, recuerda el interviniente que el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería es un organismo estatal encargado de autorizar, controlar, inspeccionar y vigilar el ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines o sus profesiones auxiliares, y está conformado en su mayoría por autoridades públicas y por algunos particulares. De acuerdo con el régimen que establecen los artículos 25, 26 y 27 de la Ley 435 de 1998 y la Ley 842 de 2003, el Consejo puede ampliar la Clasificación Nacional de Ocupaciones, función ésta que ''ha sido ejercida por una autoridad pública en ejercicio de las funciones constitucionales y legales con sujeción estricta al principio de constitucionalidad y de legalidad, el cual indica que las autoridades públicas sólo pueden realizar lo que las normas les autorizan.''

   Señala el interviniente que el COPNIA fue creado y ha sido regulado por el Legislador en ejercicio del ''principio de libre configuración política que subyace en el contenido normativo del artículo 26 de la Constitución Política.'' En aplicación de tal artículo, el legislador debe propender por la protección del interés general y de los derechos fundamentales, al establecer las condiciones o límites sobre las cuales se puede ejercer el derecho a la libre escogencia de profesión y oficio. ''En ejercicio de esa libertad, el Legislador puede establecer el marco general para el ejercicio de una profesión, determinar la naturaleza y características de la misma, así como los requisitos materiales y de formación para el alcance de los títulos profesionales, y en general definir los elementos propios del ámbito profesional objeto de reglamentación.'' Corte Constitucional, Sentencia C-399 de 1999, MP: A.M.C..

   Resalta también, que la regulación que se haga de los derechos que consagra el artículo 26 de la Carta, puede ser amplia o restringida, dependiendo del derecho que se proteja. Si se trata de la libertad a escoger libremente profesión u oficio, la regulación está orientada a reducir el riesgo social que puedan general ciertas actividades. Sin embargo, tal regulación no implica que el Legislador ''pueda expedir regulaciones que resulten desproporcionadas o afecten el núcleo esencial de la libertad a escoger profesión u oficio hasta el punto de hacerla inoperante, regulando exhaustivamente, por ejemplo, actividades que no impliquen ningún riesgo social, o exigiendo títulos de idoneidad bajo condiciones inalcanzables'' puesto que este derecho implica ''un acto de voluntariedad, prácticamente inmune a la ingerencia estatal o particular, cuyo límite es la elección entre lo legalmente factible, mientras que el ejercicio de la libertad profesional es una faceta susceptible de mayor restricción por el legislador,''como quiera que involucra al individuo en la esfera de los derechos de los demás y el interés social, por lo que incluso puede estar sometido a la realización de servicios sociales obligatorios'' (subraya agregada por el interviniente).

   Señala el interviniente, la Ley 842 de 2003 es en la actualidad el marco legal general establecido por el Legislador para el ejercicio de la ingeniería, sus profesiones afines y sus profesiones auxiliares, y mediante su expedición el Estado colombiano ratificó el criterio según el cual el ejercicio de estas profesiones no es libre, dado que su desempeño implica un riesgo frente al cual el Estado está en la obligación de adoptar medidas para proteger a la sociedad. Por ello, indica el interviniente, la Ley le otorga una serie de facultades al COPNIA para que de cumplimiento de los objetivos constitucionales de protección del interés general y de los derechos fundamentales, a través de la autorización del ejercicio de las personas tituladas en alguna de las profesiones mencionadas, e inclusive con la facultad de ampliar la Clasificación Nacional de Ocupaciones.

   Según el asesor jurídico del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, ''el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, indica que la regulación que el Legislador haga de las profesiones, puede incluir autorizaciones o delegaciones de tipo técnico o administrativo, pues la estructura de dicho órgano hace inoperante la reglamentación inmediata y en esta medida se descuida la protección del interés general y/o de los derechos fundamentales en los términos del artículo 26 de la Constitución Nacional.'' Cita como sustento de su afirmación la sentencia C-399 de 1999, en la cual se señaló que las autoridades competentes pueden vigilar e inspeccionar el ejercicio del as profesiones por ''delegación legal, cuando se trata de reglamentaciones técnicas o administrativas que no tienen relación directa con el ejercicio del derecho fundamental.''

   Señala el interviniente que cuando el artículo 26 de la Constitución Política señala que ''la ley podrá exigir títulos de idoneidad'' tal reserva legal ''no puede ser entendida en términos absolutos, pues una pormenorizada regulación es imposible que sea realizada por el Legislador, teniendo en cuenta que la regulación profesional tiene como antecedente fáctico y normativo, el surgimiento, evolución y especialización del conocimiento humano. Establecer un catálogo a priori de las profesiones que requieren formación académica y cuyo ejercicio implica riesgo social para efectos de controlarlas e inspeccionarlas, desconoce que dentro de la dinámica propia del conocimiento humano nacen disciplinas susceptibles de ser controladas por cuanto su ejercicio lleva implícito la producción de riesgos sociales. (...) En esa medida se justifica que el legislador adopte el marco general de regulación pero que mediante delegación legal, se autorice a las autoridades administrativas para determinar en concreto cuáles son las profesiones que requieren título de idoneidad y cuáles de ellas implican un riesgo social, de acuerdo con la evolución y especialización del conocimiento. De esa manera el conjunto del aparato estatal puede dar cumplimiento inmediato a la finalidad perseguida cuando se regulan las profesiones: proteger a terceros (en conjunto e individualmente) de las consecuencias de las impericias profesionales. (...) En ese orden de ideas, es constitucional que la ley delegue en el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería --COPNIA, la facultad de ampliar el alcance de la Clasificación Nacional de Ocupaciones, la cual fue diseñada y adoptada mediante Resolución 1186 del 6 de agosto de 1970, por el Gobierno Nacional a través del SENA y del Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social con base en la Clasificación Internacional Uniforme de ocupaciones de la OIT, y en la que se señalan de manera general las actividades a las que se dedican quienes ejercen las ocupaciones clasificadas.''

2. Intervención del Ministerio de Educación Nacional

   El Ministerio de Educación Nacional, por intermedio de apoderada, La abogada C.P.O.T.. participó en el proceso para defender la constitucionalidad del artículo 5 cuestionado.

   La interviniente advierte, en primer lugar, que la ''(...) reglamentación del derecho al libre ejercicio de la profesión, y de las actividades artes u oficios es facultad exclusiva del legislador, por tanto, es la ley la que determina ciertas actividades requieran capacitación técnica, académica o científica y necesiten por tanto el título de idoneidad, atendiendo entre otros aspectos a las condiciones sociales expresadas en la realidad, sobre todo analizando los criterios de justicia. De igual forma, es el legislador el competente para establecer cuáles autoridades realizarán la inspección y vigilancia de las profesiones.'' La finalidad de tal regulación, es, según la interviniente, avanzar en la concretización del derecho, dándole cánones razonables para su ejercicio, por lo cual, la regulación que se haga no puede llegar al extremo de hacer nulo e impracticable el derecho.

   Para la apoderada del Ministerio de Educación, ''si bien la ley puede establecer títulos de idoneidad y las autoridades están obligadas a exigirlos, no le está permitido imponer a los particulares requisitos adicionales para el ejercicio de su actividad.'' Señala la interviniente, luego de citar la sentencia C-660 de 1997, que las restricciones que pueden consagrarse frente al derecho reconocido en el artículo 26 de la Constitución Política no se relacionan, específicamente, con la facultad de escoger profesión u oficio, sino en lo relativo a su ejercicio y las consecuencias que se derivan del mismo, según ha mencionado la Corte.

   V. Concepto del Ministerio Público

   Mediante concepto No. 3576, enviado a la Corte Constitucional el 16 de Febrero de 2005, el Procurador General de la Nación intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte Constitucional que declare exequible el artículo 5 de la Ley 842 de 2003. Las razones de su solicitud se resumen a continuación.

   Señala el Procurador que el problema jurídico que plantea la demanda es el siguiente: determinar si la facultad legal para ampliar el alcance de las actividades a que se refiere la Clasificación Nacional de Ocupaciones contenida en los subgrupos 0-2 y 0-3 de la Resolución 1186 de 1970, expedida por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social o la norma que la sustituya, otorgada al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería -COPNIA- deviene inconstitucional, toda vez que para fijar dicho alcance, de conformidad con el artículo 26 de la Carta Política, debe mediar la intervención del Congreso de la República que debe expedir la correspondiente ley.

   Afirma el Ministerio Público, que la primera apreciación de la demanda con la cual se sustenta el cargo contra el artículo 5° de la Ley 842 de 2003, no es compartida por dicha entidad, toda vez que la misma resulta en extremo subjetiva, pues se encuentra fundada en una mera hipótesis de lo que pueda ocurrir y, en tal virtud no reúne el requisito exigido en el numeral tercero del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, según el cual el demandante debe señalar ''las razones por las cuales dichos textos se estiman violados''.

   Agrega, que la clasificación de las ocupaciones que dicen relación con la ingeniería y la arquitectura se encuentra determinada y regulada en cuanto a sus funciones más generales en los subgrupos 0-2 y 0-3 de la Resolución No.-1186 de 1970 ''por la cual se adopta la Clasificación Nacional de Ocupaciones'' expedida por el Ministerio del Trabajo.

   Indica que la ley ha ido desligando el radio de acción que corresponde a los organismos encargados de la acreditación y control disciplinario por faltas a la ética tanto en la ingeniería como en la arquitectura y sus profesiones auxiliares. Es así como hoy se encuentran vigentes para la ingeniería la Ley 842 de 2003, ''por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones'' que derogó expresamente las Leyes 20 de 1971, 14 de 1975, 64 de 1978, 28 de 1989, 33 de 1989, 211 de 1995, 392 de 1997 y 435 de 1998; en cuanto el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, y para la arquitectura, la Ley 435 de 1998 ''por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de Arquitectura y sus profesiones auxiliares y, se dicta el Código de ética Profesional, se establece el Régimen Disciplinario para estas profesiones, se reestructura el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura en Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus profesiones auxiliares y se dictan otras disposiciones'' que derogó expresamente las normas de la Ley 64 de 1978 y sus decretos reglamentarios en todo lo concerniente a la arquitectura. Por lo anterior, concluye el Ministerio Público, que tanto la ingeniería como la arquitectura cuentan con su respectiva reglamentación para efectos de sus profesiones auxiliares, tienen consejos profesionales independientes y autónomos ostentan la facultad disciplinaria por faltas a la ética con código y procedimientos propios.

   Recuerda la Vista Fiscal que el control legal de toda profesión cuyo ejercicio comporta riesgo social constituye un instrumento idóneo para la defensa de los intereses de la sociedad. Señala al respecto, que la ''(...) facultad para fijar el alcance de las actividades relacionadas con la ingeniería no comporta el desempeño de una función amparada en la reserva legal; de esa manera, el legislador en desarrollo de su libertad configurativa de las normas que regulan el ejercicio de las profesiones afines y auxiliares de la ingeniería, puede atribuir facultades a los organismos públicos encargados de su vigilancia para hacer efectivo el control, sin que ello constituya un atentado contra el derecho de los ciudadanos a la libre escogencia de profesión u oficio o implique el desbordamiento de las facultades regulatorias contenido en el artículo 26 de la Carta Política.''

   Para el Director del Misterio Público la potestad sancionadora del Estado ''(...) dentro de cuyo amplio espectro debe incluirse el marco regulatorio que implica fijar pautas para determinar el universo de las profesiones afines y auxiliares por virtud de la ley, permite que el legislador dentro de su libertad configurativa de las normas otorgue a ciertos organismos públicos, como en el presente caso al COPNIA, atribuciones para ampliar o modificar el alcance de las ocupaciones que dicen relación con la profesión que vigilan y controlan, pues sólo de esa manera se cumple oportunamente el contenido estatal consagrado en el artículo 26 de la Carta.'' En tal sentido, sostiene que no es aceptable que el Congreso de la República, en virtud de la reserva legal, ''(...) deba reunirse para promulgar una ley cada vez que las universidades dentro de la autonomía que les es propia otorguen viabilidad a [la] creación de nuevas profesiones relacionadas con la ingeniería o modifiquen la estructura currículo o denominación de sus programas, máxime si se tiene en cuenta el vertiginoso avance de las ciencias aplicadas, sin tener en cuenta, entre otras cosas, que de hecho, la clasificación nacional de ocupaciones relacionadas con la arquitectura y la ingeniería a que se refieren los subgrupos 02 y 03 a que hace mención la norma demandada, fue fijada mediante la Resolución 1186 de 1970 por el Ministerio del Trabajo.''

   Considera el concepto que no es aceptable ''(...) un cargo por violación del derecho a escoger profesión u oficio en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 842 de 2003, pues ha de entenderse, en primer término, que la normatividad que se cuestiona va encaminada a proteger el interés de todos los ciudadanos a obtener de la ingeniería y sus ramas afines la garantía de que los trabajos de diseño, instalación y construcción sean funcionales y exentos de riesgos previsibles, lo cual sólo es posible si se otorga a los organismos públicos creados para tal fin, la facultad para determinar qué profesiones nuevas se consideran auxiliares y se dota a los mismos de facultades para su adecuado control --artículo 1° de la Carta Política--.''

   Para el Ministerio Público, de la finalidad de la ley y de la norma cuestionada, en particular, se puede establecer con meridiana claridad que lo que hace el artículo 5° es ''establecer un marco muy general dentro del cual el órgano administrativo-COPNIA-, puede fijar el alcance de las profesiones que son auxiliares de la ingeniería para su sometimiento a un registro y control, por lo cual tal facultad es de carácter restringido; no se trata pues, como parece entenderlo el actor, de una facultad para reglamentar las profesiones y, menos aún para determinar cuáles de dichas ocupaciones pertenecerían con carácter exclusivo, a la ciencia de la ingeniería, lo que si es materia de reserva legal. La caracterización de las profesiones implica las formas de obtención de títulos, el ámbito dentro del cual pueden moverse los profesionales, los requisitos materiales y el alcance social de las mismas -Sentencia C-399 de 1999-, aspectos que distan de la facultad consagrada en la norma cuya inconstitucionalidad se solicita.''

   En cuanto a la integración del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería COPNIA afirma el Procurador General que teniendo en cuenta las funciones asignadas en el artículo 26 de la Ley 842 de 2003, este Consejo ''en virtud a su carácter de organismo público delegado para la vigilancia y control de profesión de la ingeniería y sus actividades afines, debe cumplir sus tareas bajo la estricta aplicación de los principios consagrados en los artículos 209 de la Carta Política y 3° del Código Contencioso Administrativo, por lo tanto, los actos administrativos de dicho Consejo, en especial los que se profieran en desarrollo de las facultades a que se refiere el artículo 5° de la Ley 842 demandado, (...) deben ser publicados y son susceptibles de control por vía de la acción contenciosa que no tiene término de caducidad.''

   Para la Vista Fiscal, las anteriores previsiones ''son prenda de garantía suficiente para los ciudadanos en el amparo de sus derechos fundamentales respecto de la función delegada, (...) pues no se evidencia que con dicha regulación se genere una restricción al núcleo esencial de los derechos al trabajo y a la libre escogencia de la profesión u oficio -artículos 25 y 26 de la Constitución Política -y, por el contrario, en ella se encuentran contenidos mecanismos idóneos y proporcionales al fin que se persigue cual es la de evitar y prevenir el riesgo social derivado del ejercicio de ingeniería.''

1. Competencia

   En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. Cuestión Previa: La existencia de cosa juzgada constitucional

   Como cuestión previa, advierte la Corte que con relación al cargo formulado por el demandante en contra del artículo 5 de la Ley 842 de 2003, en el sentido de que dicha norma supuestamente desconoce el artículo 26 de la Carta por delegar en un ente administrativo la facultad que tiene el Congreso de ampliar el alcance de algunas de las actividades a las que se refiere la clasificación nacional de ocupaciones, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En efecto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-191 de 2005, MP. M.J.C.E., en relación con el artículo 5 de la Ley 842 de 2003, resolvió:

   Primero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 5° de la Ley 842 de 2003, por los cargos analizados en la presente sentencia, en el entendido de que dicha facultad tiene naturaleza exclusivamente técnica y no implica la posibilidad de agregar o excluir actividades a las que se refiere la clasificación nacional de ocupaciones en los subgrupos 02 y 03 o norma que la sustituya.

   En dicha sentencia, el demandante El accionante en el proceso bajo revisión del a Corte, es el mismo que presentó la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar a la sentencia C-191 de 2005. había solicitado a la Corte que declarara inexequible le artículo 5 de la Ley 842 de 2003, por considerar que al delegar en un órgano administrativo -el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, COPNIA- la posibilidad de ampliar el alcance de las actividades de ingeniería que pueden ser objeto de control y vigilancia, vulneraba el artículo 26 de la Carta, pues tal facultad sólo la puede ejercer el legislador. Este cargo es idéntico al planteado por el actor en el presente proceso. En consecuencia, respecto de la disposición acusada no hay lugar a pronunciarse nuevamente sobre el asunto de la referencia, pues si bien la cosa juzgada fue relativa ''a los cargos analizados'', los argumentos en este proceso coinciden con lo analizado por la Corte en la sentencia C-191 de 2005.

   En consecuencia, respecto de la disposición acusada no hay lugar a pronunciarse nuevamente sobre el asunto de la referencia. Así las cosas, en esta oportunidad la Corte se estará a lo ya resuelto en la mencionada sentencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,