Sentencia nº 52001-23-31-000-2010-00168-01(19494) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 5 de Junio de 2014
| Fecha | 05 Junio 2014 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Tipo de documento | Sentencia |
PROCEDIMIENTO DE DETERMINACION DEL TRIBUTO - Etapas / REQUERIMIENTO ESPECIAL - Acto en el que la administración de impuestos propone modificaciones a la declaración tributaria / RECURSO DE RECONSIDERACION - Procede contra las liquidaciones oficiales y se puede prescindir de él cuando se contesta el requerimiento especial en debida forma
[…] precisa la Sala el procedimiento administrativo de determinación de los tributos: En primera instancia, como antes se indicó, el artículo 702 del Estatuto Tributario determina que la administración de impuesto podrá modificar, por una sola vez, las liquidaciones privadas de los contribuyentes, responsables o agentes retenedores, mediante una liquidación de revisión. Por su parte, los artículos 703 a 708 ibídem, establecen, también como antes se anotó, que el requerimiento especial es el acto mediante el cual la Administración Tributaria propone las modificaciones a la declaración tributaria; el término para que el contribuyente lo responda y que debe ser expedido previamente a la práctica de la liquidación oficial; igualmente, se otorga un plazo para que el contribuyente lo responda y no se señala, en ninguna parte, que contra él proceda recurso alguno. A su vez, el artículo 720 del Estatuto Tributario establece que contra las liquidaciones oficiales procede el recurso de reconsideración, que debe ser interpuesto dentro de los dos meses siguientes a su notificación y que puede prescindirse de él cuando se ha contestado, en debida forma, el requerimiento especial […] De lo antes expuesto, la Sala evidencia que, tanto en el Estatuto Tributario como en la normativa local, el procedimiento de determinación oficial de impuestos inicia con la notificación del requerimiento especial, acto en el que la administración propone las modificaciones que considera pertinentes, después de efectuar un análisis a la declaración y de verificar la exactitud de los valores en ella consignados; si considera que la respuesta del contribuyente no desvirtúa lo propuesto, debe proceder a practicar una liquidación oficial de revisión en la que determine el impuesto, ya sea acogiendo parcialmente las explicaciones dadas por el contribuyente al contestar el requerimiento o confirmando en su totalidad las modificaciones en él sugeridas. Una vez, agotado el procedimiento descrito, en un plazo que no puede exceder de seis meses contados a partir del vencimiento del término para dar respuesta al requerimiento especial, la Administración debe proferir y notificar la liquidación oficial de revisión, acto administrativo susceptible de ser impugnado mediante el recurso de reconsideración.
FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 702 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 703 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 704 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 705 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 706 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 707 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 708 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 720
NOTA DE RELATORIA: La síntesis del caso es la siguiente: El municipio de Pasto expidió requerimiento especial frente a las declaraciones del impuesto de industria y comercio que Centrales Eléctricas de Nariño S.A. E.S.P. CEDENAR presentó por los años gravables 2007 y 2008, requerimiento que CEDENAR respondió y que el municipio interpretó como un recurso de reconsideración que resolvió con la Resolución 072 de 2010, cuya nulidad se demandó. El Tribunal Administrativo de Nariño se inhibió para pronunciarse de fondo al considerar que también se debió demandar el requerimiento especial. La S. revocó esa decisión y, en su lugar, anuló la Resolución 072 de 2010 y declaró en firme las declaraciones privadas del ICA, para lo cual precisó que el requerimiento especial no es un acto demandable, porque es preparatorio o de trámite, razón por la cual no es objeto de control jurisdiccional de legalidad. Señaló que la Resolución 072 constituía el acto definitivo a demandar en el caso, dado que en ella se determinó el impuesto y se agotó la vía gubernativa, en cuanto dispuso que en su contra no procedía ningún recurso. Así, concluyó que el municipio violó el debido proceso y el derecho de defensa de la actora, así como el art. 683 del E.T., dado que no analizó la respuesta al requerimiento especial y le negó a la contribuyente la posibilidad de impugnar el acto de determinación, contenido en la referida Resolución 072, esto es, omitió el proceso de determinación del impuesto, a la vez que expidió “Liquidaciones Oficiales de Inexactitud para los años gravables 2007 y 2008”, actos administrativos que el artículo 329 del Estatuto Tributario de Pasto no contempla.
ENTIDADES TERRITORIALES - Régimen jurídico tributario / REQUERIMIENTO ESPECIAL - Es un acto de trámite o preparatorio dentro del proceso de determinación del impuesto que no requiere ser demandado ni es, autónomamente, objeto de control de legalidad / REQUERIMIENTO ESPECIAL - Municipio de Pasto
Para establecer si el requerimiento especial es un acto susceptible de control jurisdiccional, debe tenerse en cuenta que el régimen jurídico tributario de las entidades territoriales está conformado por normas locales, acuerdos y ordenanzas, y por normas nacionales, leyes y decretos. Así las cosas, bajo la vigencia de la Ley 383 de 1997, los municipios debían adoptar los procedimientos administrativos previstos en el Estatuto Tributario y, en lo relacionado con los aspectos sustanciales, podían aplicar las disposiciones territoriales. Con la entrada en vigencia de la Ley 788 de 2002, los entes territoriales quedaron autorizados para armonizar los procedimientos administrativos y el régimen sancionatorio, con los procedimientos administrativos y el régimen sancionatorio previstos en el Estatuto Tributario; en ejercicio de esa facultad las entidades territoriales podían simplificar los procedimientos y disminuir el monto de las sanciones. El artículo 703 del Estatuto Tributario establece que antes de efectuar la liquidación oficial de revisión, la administración enviará al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por una sola vez, un requerimiento especial que contenga todos los puntos que se proponga modificar, con explicación de las razones en que se sustenta. Por mandato del artículo 336 del Estatuto Tributario de Pasto, previamente a la práctica de la liquidación de revisión y dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de presentación de la declaración o de su última corrección, se enviará al contribuyente un requerimiento especial que contenga todos los puntos que se propone modificar, con la explicación de las razones en que se fundamenta. El artículo 337 ibídem, señala que el contribuyente tiene un plazo de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de notificación del requerimiento, para presentar sus descargos y aportar o solicitar pruebas. En ese contexto el requerimiento especial se concibe como un acto de trámite dentro del proceso de determinación del impuesto iniciado para modificar la declaración privada, cuya definición, según la regulación del título IV del E. T. (arts. 710, 712), se hace a través de la liquidación oficial de revisión que dispone sobre la propuesta de modificación del requerimiento que a ella antecede y que, por la misma razón, constituye el acto definitivo de que trata el inciso segundo del artículo 138 del C.C.A.A., ha precisado la Sala que este acto no crea una situación jurídica de carácter particular, pues se trata de un acto que propone las modificaciones que la entidad pretende realizar a la declaración tributaria y que debe ser expedido previamente a la práctica de la liquidación oficial. Por tanto, atendiendo a su naturaleza de preparatorio, no requiere ser demandado ni es, autónomamente, objeto de control jurisdiccional de legalidad.
FUENTE FORMAL: LEY 383 DE 1997 / LEY 788 DE 2002 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 703 / ACUERDO 023 DE 2008 - MUNICIPIO DE PASTO / DECRETO 0223 DE 2009 - MUNICIPIO DE PASTO
DEBIDO PROCESO - Es un derecho fundamental de aplicación inmediata. Alcance
El debido proceso se encuentra consagrado en la Constitución Política de 1991 como derecho fundamental de aplicación inmediata, en los siguientes términos: “Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas […]”. De la norma en cita se concluye que el debido proceso comporta varias garantías a favor de la persona, entre ellas, la de ser juzgado con arreglo al procedimiento y las formas propias para cada juicio. La Corte Constitucional fijó los siguientes criterios en relación con este derecho fundamental: La Constitución Política, en su artículo 29, prescribe que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. En virtud de tal disposición, se reconoce el principio de legalidad como pilar fundamental en el ejercicio de las funciones por parte de las autoridades judiciales y administrativas, razón por la cual están obligadas a respetar las formas propias de cada juicio y a asegurar la efectividad de todas aquellas normas que permitan a los administrados presentar, solicitar y controvertir pruebas, y que en últimas, garanticen el ejercicio efectivo del derecho de defensa”. De conformidad con lo expuesto, el debido proceso exige que la administración pública, en el ejercicio de sus funciones, aplique en todas sus actuaciones la Constitución y la ley, de tal manera que no dependan de su propio arbitrio. Asimismo, ha sostenido la Corte que “...El desconocimiento en cualquier forma del derecho al debido proceso en un trámite administrativo, no sólo quebranta los elementos esenciales que lo conforman, sino que igualmente comporta una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, del cual son titulares todas las personas naturales y jurídicas (C.P., art. 229), que en calidad de administrados deben someterse a la decisión de la administración, por conducto de...
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