Sentencia nº 11001-03-26-000-1997-14380-00(14380) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 1 de Noviembre de 2007
| Fecha | 01 Noviembre 2007 |
| Número de expediente | 11001-03-26-000-1997-14380-00(14380) |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCION TERCERA
Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Bogotá, D.C., primero (1) de noviembre de dos mil siete (2007)
Radicación número: 11001-03-26-000-1997-14380-00(14380)
Actor: C.R.L.G.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Decide la Sala la demanda presentada por la señora CARMEN ROSA LORDUY GONZALEZ, el 21 de octubre de 1.997 (fls. 2-5), mediante la cual solicitó que esta Corporación, en única instancia, se pronunciara sobre la siguiente pretensión: “[s]e declare la nulidad del artículo 5° en el inciso primero, del Decreto 0845 de mayo 9 de 1996”, por medio del cual el Presidente de la República reglamentó la Ley 209, expedida en 1995.
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La demanda, normas violadas y el concepto de la violación.
Se afirma en la demanda, presentada ante la Sección Primera de esta Corporación, que el Congreso de la República aprobó la Ley 209, mediante la cual se crea y reglamenta el funcionamiento del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera, ley que fue reglamentada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 845 de 1996, cuya nulidad parcial se pretende mediante la acción de nulidad incoada.
Considera la actora que el aparte normativo impugnado viola los artículos 287, 360 inciso 3° y 361 de la Constitución Política, así como los artículos 5 inciso 2, 10 y 14 de la Ley 209, expedida en 1995.
Como concepto de la violación, además de transcribir algunas de las normas anteriormente referidas de la Ley 209, adujo la demandante:
“De esta manera vemos como en ninguna de las disposiciones anotadas se establece el requisito adicional propuesto por el artículo 5° del Decreto 0845 de 1996, que se refiere a una certificación expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para hacer posible que los departamentos y municipios productores y los nuevos departamentos no productores de la Orinoquia, dispongan de los recursos ahorrados. Por lo tanto el artículo demandado contraría las normas legales anteriormente citadas, pues estaría incurriendo en una extralimitación y desbordando las fronteras trazadas por la Ley 209 de 1995.”
Posteriormente, luego de transcribir apartes de los artículos 287, 360 y 361 de la Constitución Política, agregó:
“De las disposiciones constitucionales anotadas, consagran (sic) de manera general el derecho que les asiste a las entidades territoriales para participar en los beneficios que genere la explotación de los recursos naturales no renovables y la capacidad para administrar sus propios recursos. El hecho de limitar la capacidad de un departamento o municipio en especial para disponer libremente de los recursos que le pertenecen, es una violación al principio de autonomía de las entidades territoriales que guía la Constitución de 1991; así mismo se estaría tratando (sic) contra la posibilidad que tienen los departamentos y municipios de gestionar sus propios intereses. Al establecer el requisito adicional de la certificación expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para los departamentos y municipios de la Orinoquia, habría una dilatación para el reintegro de las sumas que corresponden por concepto de la explotación petrolera; el Decreto 0845 incurrió en una extralimitación al proponer requisitos por fuera del marco expuesto por la ley.”
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Trámite procesal.
Mediante auto de fecha 13 de noviembre de 1997 (fls. 9-11), la Sección Primera de esta Corporación dispuso, por razones de competencia, remitir el negocio a la Sección Tercera.
Mediante auto del 8 de julio de 1998 (fl. 16), se admitió la demanda y se dispuso notificar a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía. Las notificaciones ordenadas se surtieron los días 23 de septiembre de 1998 (fl. 18) y 28 de septiembre del mismo año (fl. 20), respectivamente.
Por auto del 4 de diciembre de 1998 (fls. 51-52), se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión; tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como el Ministerio de Minas y Energía y la parte actora guardaron silencio, según se desprende del informe secretarial obrante a folio 71.
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Contestación de la demanda.
3.1. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La apoderada de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda (fls. 23-32), señalando que de conformidad con lo previsto en el artículo 189-11 de la Constitución Política, corresponde al Gobierno Nacional ejercer la potestad reglamentaria para establecer los medios necesarios para la cumplida ejecución de la ley.
Agregó que la norma impugnada “no sólo consultó el criterio de necesidad derivada (sic) de la condicionalidad del artículo 14 de la Ley 209 de 1995, sino que además respetó el espíritu y finalidad de la ley, con el único propósito de hacer práctica y posible la ejecución de dicho artículo (…) no hizo otra cosa que hacer operativa la ley y dar un instrumento a las entidades territoriales para que pudieran demostrar el supuesto fáctico de la norma que les confiere el derecho al retiro de los ahorros.”
De otra parte, señaló que el artículo 16 de la Ley 185 ya había establecido que ante la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda debían registrarse las operaciones de crédito público y sus asimiladas y, en consecuencia, dicho Ministerio “era la única autoridad que podía certificar sobre el registro de una obligación a cargo de una entidad territorial, con el propósito de verificar la preexistencia de una deuda”.
3.2. La Nación - Ministerio de Minas y Energía.
Por su parte, el apoderado de la Nación - Ministerio de Ministerio de Minas y Energía al contestar la demanda (fls. 36-45), adujo que la accionante olvidó referirse al inciso último del artículo 14 de la Ley 209, según el cual la disposición de los recursos ahorrados debía tener como destino exclusivo el prepago de la deuda contraída con anterioridad a la vigencia de dicha ley.
Destacó que la “inminencia de una bonanza petrolera despierta numerosas expectativas. Por un lado se espera que los recursos derivados de la explotación de Cusiana y Cupiagua sirvan para consolidar el proceso de modernización de las economías nacional y regional, para fortalecer la acción social de los gobiernos y para dar a la Nación y a los entes territoriales una infraestructura física que estimule el crecimiento económico. Sin embargo, es preocupante que la bonanza tenga efectos nocivos tanto sobre el sector de bienes comercializables internacionalmente, a través de una apreciación de la tasa de cambio real, como sobre la eficiencia del gasto público y el esfuerzo fiscal”.
Agregó que el Fondo de Estabilización Petrolera no es un expediente para expropiar los ingresos petroleros a las entidades territoriales, “sino un instrumento para ahorrar los excedentes petroleros sin perturbaciones macroeconómicas.”
Indicó que la certificación prevista en el aparte normativo impugnado, sencillamente sirve para acreditar el supuesto de hecho previsto en la ley, relativo al prepago de las obligaciones surgidas con anterioridad y, por tanto, no existe la extralimitación alegada por la parte actora.
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Concepto del Ministerio Público.
Por su parte, la Procuradora Novena Delegada ante esta Corporación rindió el respectivo concepto (fl. 57-70) y solicitó que se denieguen las súplicas de la demanda con fundamento en los argumentos que a continuación se exponen.
Afirmó la agente del Ministerio Público que al revisar la exposición de motivos del Proyecto de Ley 94/94, que se convertiría en Ley 209, se desprende que la intención del Congreso de la República se orientaba a la creación de un instrumento para el adecuado manejo de los recursos provenientes de la explotación de los yacimientos petroleros descubiertos en el territorio nacional, toda vez que su trayectoria típica de producción muestra un rápido crecimiento inicial seguido de una franca declinación en los siguientes, de suerte que si los ingresos también se ejecutaran de acuerdo con dicha trayectoria, se presentaría un patrón de gasto público ineficiente y traumático.
Respecto de los cargos formulados por la actora, indicó que “esta Delegada no advierte la extralimitación aducida, por cuanto como quedó visto, la Ley dispuso en el artículo 14 la posibilidad para las entidades territoriales allí contempladas de disponer de sus recursos ahorrados en el prepago de las deudas anteriores a su vigencia, pero no estableció la forma de acreditar la existencia de tales deudas, correspondiéndole al gobierno, en su función de reglamentar la ley para hacerla operante, disponer el mecanismo mediante el cual las entidades a que alude el mencionado artículo 14, pueden hacer uso del derecho que la ley les otorgó”.
Agregó que tampoco se advierte la endilgada violación de las normas constitucionales, por cuanto “si bien es cierto los departamentos y municipios tienen derechos sobre las regalías provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables, a la luz de lo dispuesto por el artículo 360 de la Carta, es esta misma norma la que dispone que la ley determinará tales derechos y el acto acusado no está disponiendo sobre los mismos.”
Dado que la Sala es competente para conocer del presente asunto y no se halla en el expediente causal alguna de nulidad, se procede a decidir de fondo el asunto planteado.
La demandante pretende que se declare la nulidad del artículo 5 del Decreto Reglamentario 845, expedido por el Presidente de la República el 9 de mayo de 1996, por medio del cual se reglamentó la Ley 209, expedida en 1995.
El aparte impugnado es del siguiente tenor:
“ARTÍCULO 5o. Los departamentos y municipios productores y los nuevos departamentos no productores de la Orinoquia, que pretendan utilizar los recursos ahorrados, para los fines previstos en el artículo 14 de la Ley 209 de 1995, deberán solicitarlo a Ecopetrol, quien, previa certificación...
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