Sentencia nº 14393 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 28 de Abril de 2005
| Fecha | 28 Abril 2005 |
| Número de expediente | 14393 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero Ponente Dr. GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005)
25000-23-26-000-1994-09985-01
Actor: J.H.V.R.
Demandada: EMPRESA DE ALCANTARILLADO DE BOGOTA
Referencia: Apelación sentencia contratos (14393)
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de junio de 1997, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda y se condenó en costas al actor.
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La demanda
El 29 de junio de 1994, mediante apoderado y en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales, el señor J.H.V.R. presentó demanda con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“I. Principales
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Que es nula en todas sus partes la resolución No.1788 de noviembre 2 de 1993, expedida por el representante legal de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, mediante la cual se imponen unas multas al contratista ingeniero J.H.V.R., dentro del contrato No. 363 de 1992, cuyo objeto es la construcción de redes de acueducto, alcantarillado pluvial y alcantarillado sanitario en barrios subnormales zonas 5,6 y 18 del Distrito Capital.
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Que es igualmente nula la resolución No. 0015 del 27 de enero de 1994, expedida por el representante legal de la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la cual confirma las multas impuestas al contratista mediante la resolución de que trata la primera pretensión de este libelo, al resolver el recurso de reposición interpuesto.
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Que se condene a la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, a restituir al señor J.H.V.R. la suma de $33’513.874, valor de las multas impuestas mediante las resoluciones objeto de la presente demanda.
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Que como consecuencia de las declaraciones a que se refieren los puntos 1º y 2º, de las presentes pretensiones, se condene a la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, al pago de los perjuicios materiales que ascienden a la suma de $80’000.000 o lo que resulte probado en el proceso y de los perjuicios morales que se estiman en 1000 gramos oro, causados al señor J.H.V.R..
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Que como consecuencia de las declaraciones a que se refieren los puntos 1º y 2º de las presentes pretensiones, se condene a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, al pago de las sumas que resulten de la actualización de todos estos valores derivados de las pretensiones precedentes a ésta, conforme al artículo 178 C.C.A., hasta la fecha en que le sean cancelados a mi mandante.
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Que a la sentencia que ponga fin a este proceso se le dé cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.
Subsidiaria de la pretensión 3o.
Que se condene a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, a restituir a mi mandante el dinero cancelado en exceso por concepto de multas, limitándolo en su valor al cero punto dos por mil, pactado en la cláusula décima octava del contrato.
Que dicha suma se restituya debidamente actualizada conforme a lo establecido en el artículo 178 C.C.A.” (fols. 2 y 3 c.ppal.)
1.1 Hechos de la demanda
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El 5 de octubre de 1992 la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y el ingeniero J.H.V.R., celebraron el contrato de obra pública número 363, que tuvo por objeto la construcción de redes de acueducto y alcantarillado pluvial y sanitario en barrios subnormales de la ciudad de Bogotá, zonas 5,6 y 18.
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Para la ejecución de los trabajos se dividió el plazo en dos grupos así: 180 días calendario para el grupo I y 270 días calendario para el grupo II.
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En el parágrafo de la cláusula cuarta se acordó que la Empresa impartiría la orden de iniciación, una vez perfeccionado el contrato y entregado el correspondiente anticipo; este pago se condicionó a la presentación de un programa detallado y definitivo de ejecución del contrato y de inversiones mensuales, dentro de los 15 días siguientes a la fecha de perfeccionamiento del contrato.
A pesar de haber presentado oportunamente los programas, la Empresa exigió al contratista innumerables programas adicionales (CPM detallado tramo a tramo; programa de suministros por parte de la Empresa; programa de impacto urbano), lo que demoró su aprobación en varios meses.
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Los planos de construcción fueron entregados al contratista el 31 de abril de 1993 con oficio No. 8412 - 93 - 286, los cuales fueron la base para la programación detallada que exigió la interventoría. Con esta demora de la empresa, el contratista perdió todo el trabajo ejecutado durante el tiempo transcurrido entre al fecha de perfeccionamiento del contrato y la de entrega de estos planos, pues al recibirlos debió ajustar la programación exigida, demorándose aún más la entrega del anticipo y el inicio de las obras por parte de la Empresa.
El anticipo se canceló el 18 de junio de 1993, sin el cumplimiento de lo pactado en el contrato, toda vez que se calculó al 25% sobre su valor fiscal, sin tener en consideración que, “para el mes de junio de 1993, fecha en que le fue entregado debió ajustarse al valor real del contrato.”
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Por causas imputables a la entidad, el acta de iniciación sólo se suscribió el 9 de agosto de 1993, fecha en la cual se iniciaron efectivamente los trabajos.
Cuando la empresa impartió la orden de iniciación, aún no cumplía con sus obligaciones, entre otras, la de entregar las servidumbres que eran indispensables para la ejecución de los trabajos.
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La demora de la Empresa para impartir la orden de iniciación de los trabajos y el consecuente perjuicio de la entrega de anticipo varios meses después de lo esperado, junto con la inadecuada respuesta a los múltiples requerimientos formulados para que la empresa cumpliera con sus obligaciones iniciales, afectó en forma notoria los rendimientos en la ejecución de los trabajos, y, por consiguiente, llevó a desfases de acuerdo al programa propuesto.
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Los actos acusados se fundamentan en informes de interventoría y en documentos que desconocen la realidad del contrato, particularmente la circunstancia de que los atrasos se produjeron por causas que no son imputables al contratista.
Se presentaron demoras en la ejecución del contrato por incumplimientos contractuales de la Empresa y hechos desconocidos por el contratista, puesto que la Empresa no adelantó los estudios previos a la realización de los planos para precaver situaciones que sólo se evidenciaron durante la ejecución del contrato; no entregó los diseños completos desde el inicio; ordenó cambios de diseño y obras extras durante la ejecución del contrato que afectaron los tiempos esperados; no tramitó oportunamente las correspondientes servidumbres; no tuvo disponible la tubería y no tramitó los permisos necesarios, como por ejemplo las licencias de excavación por la Secretaría de Obras Públicas.
Al efectuarse la visita al sitio de las obras, por los funcionarios de la EAAB y los oferentes, la Empresa no dijo nada respecto de la existencia de redes instaladas por las comunidades, tampoco se observaban a simple vista, por lo que este hecho era totalmente desconocido al momento de hacer la propuesta y en el momento mismo de la elaboración de los programas exigidos por la empresa.
Se presentaron diferencias topográficas, situaciones imprevistas como canales y conducciones de aguas negras paralelas a las obras contratadas.
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En forma reiterada se puso en conocimiento de la empresa las situaciones que afectaban el desarrollo de los trabajos, encontrándose con una interventoría que desconoció todos estos hechos y se limitó exclusivamente a señalar unos atrasos con respecto a la programación de obra.
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La multa se liquidó con violación de lo dispuesto en el contrato toda vez que no se aplicó el cero coma dos por mil que consta en la cláusula décima octava, sino un cero coma dos por ciento.
La decisión se sustentó en informes errados de la interventoría, que señaló atrasos en los frentes de trabajo, cuando estaban vigentes todos los subplazos y el plazo del contrato.
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Las motivaciones de las resoluciones acusadas no se ajustan a la realidad por que:
- No fueron entregados los corredores de todos los frentes de obras y esta es una afirmación falsa que indujo a error a la administración.
- No es cierto que las modificaciones de diseño solo corresponden a ajustes menores. El cambio de denominación no puede exonerar de responsabilidad a la empresa.
- No es cierto que la información entregada por la empresa haya sido suficiente. Una visita previa a la presentación de la propuesta no exonera a la empresa de sus obligaciones de entregar los proyectos completos, debidamente soportados por estudios serios que determinen o permitan determinar efectivamente el alcance de los trabajos que se van a ejecutar y esto debe hacerlo aunque no medie solicitud del contratista.
- No es cierto que el contratista en su oferta se haya comprometido a realizar las obras de acueducto al mismo tiempo que las de alcantarillado.
- No es cierto que la falta de tubería no afectara el desarrollo de las obras, cuando expresamente la Empresa en la misma resolución reconoce que hubo demoras en la entrega de estas, alterando la secuencia de construcción.
- Es falsa la afirmación “...la interventoría manifiesta que ha informado exhaustivamente y desde el inicio de las obras sobre las condiciones de los servicios existentes...”. El informe de la interventoría distorsiona el argumento del contratista, que se refiere exclusivamente a redes provisionales o clandestinas de acueducto y alcantarillado instaladas por las comunidades, que no están mostradas ni en los planos, ni mencionadas en los pliegos o cualquier otro documento y que afectan los rendimientos por generar interferencias en la obra e inestabilidad en el terreno que no podía considerar el contratista previamente (manejo excesivo de aguas).
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El 14 de...
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