Sentencia nº 11001-03-26-000-2000-08345-01(18345) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 11 de Agosto de 2005
| Fecha | 11 Agosto 2005 |
| Número de expediente | 11001-03-26-000-2000-08345-01(18345) |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-26-000-2000-08345-01(18345)
Actor: R.C.
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
Referencia: ACCION DE NULIDAD
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Corresponde a la Sala decidir, en virtud de la prelación de fallo para asuntos de simple nulidad en única instancia (Acta No 15 de 5 de mayo de 2005), la demanda que promovió, en ejercicio de la acción de “simple nulidad”, el señor R.C. contra la Circular No. 0020 del 18 de enero de 2000 que expidió la DIAN.
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DEMANDA.
La presentó el señor R.C. el día 28 de marzo de 2000 (fols. 1 a 3 vuelto).
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PRETENSIÓN y ANTECEDENTES HISTÓRICOS:
Se demandó la nulidad de la Circular No. 0020 del 18 de enero de 2000 que expidió la DIAN. Y se esgrimieron los siguientes hechos:
“1. El régimen establecido por la ley 550 de 1999 está destinado a empresas dentro de la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales. La circular de la DIAN es ilegal por cuanto extralimita la aplicación de la ley a todos los contribuyentes, estén o no incursos en procesos de reactivación empresarial o de reestructuración de los entes territoriales.
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El artículo 1 de la ley 550 de 1999 limita el ámbito de la ley a empresas y personas jurídicas. La circular de la DIAN es ilegal por cuanto extiende el ámbito de la ley a todos los contribuyentes aun cuando sean personas naturales.
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El artículo 57 parágrafo 3 de la ley 550 de 1999 fija para los licitantes el deber de estar al día con las obligaciones tributarias nacionales. La circular de la DIAN es ilegal por cuanto extiende esta obligación a todos los contratistas, aun cuando no sean licitantes, o no hayan participado de un proceso licitatorio previo a la firma del contrato. 4. Se entiende que la obligación fijada por el artículo 57 parágrafo 3 se suscribe únicamente a los licitantes que encajen dentro del encabezado y el ámbito de aplicación de la ley 550 de 1999, estas son, todas las empresas en procesos de reactivación empresarial o de reestructuración de entes territoriales que operen de manera permanente en el territorio nacional, pudiendo ser cualquier clase de persona jurídica, nacional o extranjera tal como lo determina de manera exacta la citada ley en su artículo 1, no se puede sin abrogarse ilegalmente facultades que ha conferido el legislador, extender la aplicación de la ley, a los contribuyentes que no encajen dentro del encabezado ni dentro del ámbito de la ley determinado en el texto de la misma” (fols 1 y 2).
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CARGOS:
La circular demandada extiende de manera ilegal el contenido del artículo 57 parágrafo 3 de la ley 550 de 1999 a sujetos no contemplados en dicha norma; de una parte: porque la exigencia contenida en ella para participar en una licitación pública, presentar ofertar o adjudicar contratos con alguna entidad del Estado, de estar a paz y salvo con las obligaciones tributarias nacionales, fue prevista únicamente para el licitante o quien hubiere participado en un proceso licitatorio previo a la firma del contrato, no para toda clase de contratistas. Y de otro: porque la restricción legal debía entenderse en armonía con el artículo 1 ibídem, que señalaba como ámbito de aplicación de esa ley, las empresas en procesos de reactivación empresarial o de reestructuración de entes territoriales que operen de manera permanente en el territorio nacional, y la circular extiende dicho requisito a todos los contribuyentes, independientemente de que éstos estén o no incursos en tales procesos (fols y a 3).
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TRÁMITE PROCESAL:
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La demanda se admitió el día 3 de agosto de 2000; en el mismo auto se denegó la solicitud de suspensión provisional, porque la petición no cumplió con uno de los requisitos formales consistente en la sustentación de la medida cautelar (fols. 21 a 27). Esas decisiones se notificaron, personalmente, al demandado y al señor Agente del Ministerio Público (fols 27 vuelto y 75).
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LA DIAN, al contestar la demanda, precisó que dicha Dirección a través de la Circular acusada se limita a informar a las entidades públicas la reglamentación contenida en el parágrafo 3 del artículo 57 de la ley 550 de 1999, en lo concerniente a la exigencia “( ) de presentar certificación de estar a paz y salvo por concepto de impuestos nacionales, para participar en licitación pública, presentación de ofertas o adjudicación de contratos”. Señaló que el título IV de la ley 550 de 1999 sobre intervención económica para la reestructuración de empresas, reglamentó el régimen tributario en aspectos tales como la retención en la fuente, renta presuntiva, condiciones para el pago de obligaciones tributarias y pago de tributos nacionales por contratistas acreedores de la Nación.
Citó el contenido del parágrafo 3 del artículo 57 y sostuvo que dicha norma la declaró inexequible la Corte Constitucional en sentencia C-1185 de 2000 y que en esas condiciones, considera que no es procedente un pronunciamiento de fondo “( ) toda vez que la exigibilidad de la certificación sobre paz y salvo para contratar con el Estado, establecida en el parágrafo 3 del artículo 57 de la ley 550 de 1999, al perder su vigencia, no ha prolongado sus efectos en el tiempo. Esta exigencia a la luz de la circular acusada ya no opera, pues el tiempo en que rigió ya no existe y con fundamento en ella no hay en tiempo presente o futuro obligación para acreditar estar al día en el pago de las obligaciones tributarias de carácter nacional”.
Por vía de ejemplo mencionó la sentencia C-377 de 1993 de 9 de septiembre de 1993, en la cual la Corte se declaró inhibida “( ) no solo por haber pasado ya varios años de haber sido derogada la obligación de presentar el certificado judicial para tomar la posesión de un empleo público, sino que allá como el caso objeto de esta demanda, la norma que preceptuaba tal obligación ya no produce ningún efecto y por tanto carece de objeto cualquier pronunciamiento sobre este particular”.
En subsidio, analizó de fondo el acto acusado y señaló que en él no hubo extralimitación de facultades, ya que se respetó el carácter genérico de la expresión licitante utilizado en la ley, en acatamiento al principio de interpretación, según el cual cuando la ley no distingue no es dable al intérprete distinguir. Indicó que similares consideraciones resultan pertinentes en torno al segundo cargo, debido a que si la ley en el parágrafo 3 hizo alusión al licitante, mal podría hacer la circular distinciones, por lo que en ella no aparece la denominación de sujetos pasivos diferentes a los interesados en adelantar una cualquiera de las situaciones señaladas en la ley.
Consideró que no debe proceder el cargo final porque la circular se ciñe a los postulados de la ley, al haberse dirigido a “”los aspirantes a contratar con el Estado””, entendiéndose por tales los indicados en el parágrafo 3, estos es quienes participen en licitación pública, en presentación de ofertas o adjudicación de contratos. Por último indicó que además la finalidad perseguida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al desarrollar la exigencia de ley resulta pertinente porque coincide con la necesidad de orientar la cultura del pago oportuno de las obligaciones fiscales a cargo de los administrados (fols 83 a 87).
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Luego por auto del día 24 de mayo de 2001 se tuvieron como pruebas las allegadas por el actor (fol 96).
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Enseguida se ordenó correr traslado a los sujetos procesales, por auto que se profirió el día 28 de junio de 2001 (fol. 98); las partes actora y demandada guardaron silencio (fols. 98 a 110). Por su parte, la PROCURADORA QUINTA DELEGADA consideró procedente la declaratoria de nulidad del acto demandado porque a pesar de que la norma utilizó la expresión “el licitante” para indicar a la persona que debía estar al día en sus obligaciones tributarias nacionales, el legislador no se refirió únicamente al proceso de selección de licitación pública, ya que previó 3 situaciones: la participación en una licitación pública, la participación en presentación de ofertas y la adjudicación de contratos, dentro de las cuales está incluida la otra modalidad de contratación directa, prevista en el artículo 24 de la ley 80 de 1993, artículo reglamentado por el decreto 855 de 1994, a través de la presentación de ofertas o mediante la constatación de los precios del...
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