Sentencia nº 1660 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 16 de Agosto de 2005
| Número de expediente | 1660 |
| Fecha | 16 Agosto 2005 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
Bogotá, dieciséis (16) de agosto de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 1660
Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE LA ECONOMIA SOLIDARIA
Referencia: Cooperativas. Prestación de Servicios mutuales de previsión, asistencia y solidaridad. Servicios de protección mutual y planes de ahorro programado con fines educativos.
El señor Director del Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria –DANSOCIAL- solicita a la Sala conceptuar sobre la viabilidad legal que tienen las cooperativas para prestar servicios de previsión, asistencia y solidaridad en las modalidades de protección mutual y planes de ahorro programado con fines educativos.
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efecto manifestó:
“(...) se consulta sobre la viabilidad legal de que un ente cooperativo, que no tiene la calidad de cooperativa de seguros, de organismo cooperativo de segundo grado, ni de institución auxiliar de cooperativismo de seguros, en los términos del artículo 39 de la ley 454 de 1998, preste de manera directa a sus asociados, sin necesidad de contratarlos con compañías de seguros, servicios mutuales de previsión y asistencia en las siguientes modalidades:
- Servicios de protección mutual. Prestados bajo los criterios de previsión, asistencia y solidaridad, con bases técnicas que los asimilen a seguros, en adición o complemento a los que venía prestando antes de la entrada en vigencia de la ley 79 de 1988. En estos servicios, el asociado aporta una contribución periódica a un fondo mutual administrado por la cooperativa, con la finalidad de autoprotegerse contra los efectos adversos de los riesgos que mutua y colectivamente han resuelto asumir a través del fondo. Se resalta la expresión en adición o complemento, por cuanto el inciso final del artículo 72 de la citada ley, es claro en habilitar la continuidad de la prestación de dichos servicios, cuando estos se venían prestando antes del 23 de diciembre de 1998, fecha de inicio de la vigencia de la ley 79 de 1988.
- Planes de ahorro programado con fines educativos. Planes de ahorro programado con fines educativos. En virtud de este servicio, los asociados contribuyen a un fondo mutual que tiene como destinación específica el cubrimiento de la educación superior de un amparado. El monto y tiempo durante el cual el asociado efectúa esta contribución está directamente relacionado con la edad del beneficiario, la capacidad económica del asociado para pagar un determinado período de tiempo las contribuciones y la protección tomada. Este servicio involucra un factor de aseguramiento, pues en caso de fallecimiento del asociado los beneficiarios continúan amparados, de tal forma que al ingresar estos a la institución superior, el Fondo otorga el amparo mediante el pago de los costos de educación, aun cuando no se hubiere terminado de cancelar el plan educativo escogido”.
Como antecedente, la entidad consultante destaca el pronunciamiento realizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-940 de 2003- sobre la prestación de los servicios funerarios o exequiales por las entidades del sector cooperativo como expresión de los servicios de previsión, asistencia y solidaridad.
En orden a resolver la consulta formulada, la Sala avocará el estudio de los siguientes temas:
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Economía Solidaria. Sector cooperativo. Fundamento Constitucional. Principios que fundamentan la actividad del cooperativismo.
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Servicios de previsión, asistencia y solidaridad prestados por entidades del sector cooperativo y solidario. Marco legal.
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Servicios mutuales prestados a través del sector cooperativo. Alcance del fallo de la Corte Constitucional C-940 de 2003.
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Sector cooperativo. Fundamento Constitucional. Principios del cooperativismo
La Constitución de 1991, al establecer en cabeza del Estado el deber de proteger y promover las organizaciones solidarias –artículos 58 y 333- reconoce la importancia del cooperativismo como mecanismo de democratización de la propiedad y de fomento de desarrollo económico y social del país.
En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia C-589 de 1995, al revisar la constitucionalidad de algunos artículos de la ley 79 de 1988, por la cual se dotó al sector cooperativo de un marco legal, expuso:
“Las expresiones impugnadas, normas expedidas con anterioridad a la promulgación de la Constitución vigente, no sólo se ajustan al nuevo ordenamiento superior, sino que corresponden a la intención expresa del Constituyente de 1991, que consideró necesario promover, fortalecer y proteger las organizaciones de economía solidaria, dada su importancia y eficacia para el logro de los propósitos de una sociedad más justa, solidaria y equitativa, entre las que se encuentran, ocupando un lugar de preeminencia por su tradición y contribución al desarrollo del país, las cooperativas.
“En Colombia el Constituyente de 1991, en el ya citado artículo 58 de la C.N., no sólo concedió un carácter especial y preferencial a las distintas formas de economía solidaria, al consagrar que "El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad", sino que atribuyó a los poderes públicos una responsabilidad específica para el efecto.
"También el artículo 333, inciso tercero, consagra como obligación imperativa del Estado, fortalecer las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial.”.
“(...) el legislador debe introducir mecanismos que fortalezcan y estimulen la organización de este tipo de empresas, entre ellas las cooperativas, por cumplir éstas formas de propiedad una importante función social, en cuanto instrumentos reguladores del mercado y de los precios, que coadyuvan a la redistribución del ingreso en favor de los más débiles económicamente. El legislador de 1988 se anticipó en esta materia al constituyente de 1991, al entender la trascendencia y eficacia del sistema cooperativo, reconocidas universalmente, y se ajustó, contrario a lo que señala el demandante a la "realidad material", que exige formas alternativas y democráticas para el acceso y manejo de la propiedad.”. (N. fuera del texto original).
El carácter imperativo de la obligación del Estado de fomentar, apoyar, promover y proteger las organizaciones solidarias y asociativas, no puede quedarse en un “simple enunciado teórico”[1], debe traducirse en políticas y acciones que permitan a las cooperativas y demás organizaciones del sector solidario desarrollar, dentro del marco legal, el objeto social para el cual fueron constituidas. Objeto que debe estar directamente relacionado con los principios y fines que presiden la actividad de los entes que forman parte del sector solidario, entre los cuales se cuentan: el principio de primacía de los mecanismos de cooperación sobre los medios de producción, la solidaridad, la participación, la ayuda mutua, la educación y el servicio a la comunidad, consagrados como tales, en las normas que rigen el sector cooperativo - leyes 79 de 1988 y 454 de 1998.
A partir de la protección constitucional de la actividad cooperativa y de los principios que consagran el cooperativismo, es dable señalar que las actividades de previsión, asistencia y solidaridad que emprendan las cooperativas para la satisfacción de las necesidades de sus asociados son actividades propias de la finalidad social del cooperativismo, cuya prestación ha sido autorizada en las normas aplicables al sector cooperativo como se explicará en el siguiente capítulo.
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Servicios de previsión, asistencia y solidaridad prestados por entidades del sector cooperativo y solidario. Marco legal.
A continuación, se presenta un breve recuento normativo de las disposiciones que han regulado el sector cooperativo y, en particular las que han facultado a este tipo de organizaciones a prestar servicios de previsión, asistencia y solidaridad.
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Ley 134 de 1931. Sociedades Cooperativas.
En la ley 134 de 1931 está, como lo afirma la doctrina nacional, “el origen legal del cooperativismo en Colombia”[2]. En ella se definía a las cooperativas como sociedades sin animo de lucro en las que los asociados organizan en común y con objeto determinado sus actividades con el fin de alcanzar el progreso económico o social de los que componen la asociación.
Entre los objetivos y fines de las mismas, se consagraba el de obtener “sobre las bases económicas y sociales de la cooperación (...) el mejoramiento de las condiciones de los asociados y adherentes de las empresas cooperativas”[3].
El artículo 30 de la ley 134, reconoció las siguientes clases de cooperativas de consumo, compra y venta, producción, crédito, construcción y trabajo, profesionales y artesanos; habitaciones y las cooperativas de previsión y de servicios especiales, que tenían por objeto:
“Artículo 30.- (...) 8.- Cooperativas de previsión y de servicios especiales, que tienen por objeto prestar a sus asociados determinados servicios de previsión, asistencia y solidaridad, tales como asistencia médica o farmaceuta, de hospitalización, de hostería, fonda o restaurante, de educación, enseñanza, de seguros, de auxilios o pensiones para la vejez o en casos de enfermedad, falta de trabajo o de accidentes, etc, distribuyéndose entre los asociados los beneficios repartibles en proporción a las cantidades que hubieren satisfecho por dichos servicios.”
Sin embargo, el artículo 31 de esta ley, sobre la viabilidad de que las demás cooperativas prestaran servicios de previsión, asistencia y solidaridad, preveía:
“Artículo 31.- Podrán establecerse sociedades cooperativas con otros propósitos de cooperación que los indicados en el capítulo precedente, siempre que se sometan a las disposiciones de la presente ley. (...). Las cooperativas de crédito y de previsión y de servicios especiales podrán establecerse como secciones de cualquier otra cooperativa, debiendo limitar su radio de acción a prestar a los socios de la cooperativa principal los recursos y...
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