Sentencia nº 11001-03-15-000-2002-00102-01(S) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 20 de Septiembre de 2005
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2002-00102-01(S) |
| Fecha | 20 Septiembre 2005 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 1 D
Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ
Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil cinco (2005)
Radicación numero: 11001-03-15-000-2002-00102-01(S)
Actor: J.P.B.Q.
Demandado: ALCALDIA LOCAL DE PUENTE ARANDA Y CONSEJO DE JUSTICIA DE SANTA FE DE BOGOTA D. C
Procede el Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión 1 D, a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el demandante contra la sentencia de 6 de julio de 2001, proferida por la Sección Primera de esta Corporación.
J.P.B.Q. instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos por los cuales la Alcaldía Local de Puente Aranda y el Consejo de Justicia de Santa fe de Bogotá D.C. le impusieron sanción urbanística. La pretensión se fundamentó, principalmente, en los siguientes hechos:
1.1. Inició una construcción en el inmueble ubicado en la carrera 45 No.8-40 de Bogotá, sin haber obtenido la licencia correspondiente.
1.2. El 19 de marzo de 1998, la Alcaldía Local de Puente Aranda lo declaró infractor de la obligación contenida en el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y le impuso sanción urbanística de multa por valor de dos salarios mínimos legales mensuales. Además, le otorgó un plazo de 60 días para que presentara licencia de construcción, de lo contrario se le impondrían multas sucesivas mensuales, por el mismo valor de la principal, hasta que presentara la licencia mencionada (folios 8 a 10, c.4).
1.3. El 21 de abril de 1998 interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, porque la construcción sólo buscaba encerrar el inmueble e impedir que se convirtiera en foco de infecciones. Además, no contaba con los recursos para cancelar la multa (folio 12, c.4).
1.4. El 29 de abril de 1998, la Alcaldía Local de Puente Aranda decidió “no acoger” el recurso de reposición interpuesto, por cuanto la construcción realizada sí requería licencia (folio 13, c.4).
1.5. El 13 de agosto de 1998, la Sala de obras y urbanismo del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá modificó la multa impuesta por la Alcaldía Local de Puente Aranda y la fijó en 70 salarios mínimos legales mensuales, además, ordenó la suspensión y sellamiento de la obra adelantada. Por último, estableció que si la licencia no se tramitaba en el plazo de 60 días, debía cancelar multas sucesivas de 70 salarios mínimos legales mensuales cada dos meses (folios 22 a 25, c.4).
1.6. La Personera Delegada para Asuntos Policivos de Santa Fe de Bogotá solicitó la adición de la providencia de 13 de agosto de 1998 con el fin de que se aclarara el momento a partir del cual se hacía exigible la multa impuesta, así como el hecho de que las multas sucesivas eran nuevas (folios 27 a 29, c.4).
1.7. El 17 de noviembre de 1998, el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá accedió a la solicitud de la Personería (folios 33 a 35, c.4)
1.8. El 13 de enero de 1999 allegó la licencia de construcción requerida, sin embargo, el mencionado Consejo de Justicia consideró que, en todo caso, debía cancelar la primera multa por haber iniciado la obra sin la licencia respectiva (folios 37 a 38, c.4)
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EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
El 8 de junio de 2000, la Sección Primera, Subsección “B”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes razones (folios 93 a 109, c. 3):
2.1. El principio constitucional según el cual el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único, se aplica sólo a actuaciones judiciales y no administrativas.
2.2. Según el artículo 59 del Código Contencioso Administrativo, el superior jerárquico en vía gubernativa tiene la facultad de revisar la totalidad de la decisión inicialmente adoptada.
2.3. El artículo 104 [2] de la Ley 388 de 1997 prescribe que quienes construyen sin licencia deben sancionarse con multas sucesivas que oscilen entre 70 y 400 salarios mínimos legales mensuales, razón por la cual no sólo era viable sino obligatorio agravar la multa al demandante.
2.4. No se vulneró el derecho al debido proceso del actor, por cuanto tuvo la oportunidad de intervenir en el trámite administrativo. Adicionalmente, dado que, en lo referente a las contravenciones administrativas, la responsabilidad es objetiva, no era necesario practicar pruebas adicionales a la inspección ocular que demostró la realización de la construcción sin la licencia respectiva .
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EL FALLO SUPLICADO
La Sección Primera de esta Corporación, en sentencia de 6 de julio de 2001, objeto del recurso extraordinario de súplica, confirmó el fallo apelado, con base en las siguientes consideraciones (folios 35 a 53):
2.1. El principio de la no reformatio in pejus consagrado en el artículo 31 [2] de la Constitución Política, se refiere a las sentencias penales, y sólo aplica en las sanciones de tipo disciplinario. En el procedimiento administrativo el superior no tiene limitación para conocer del recurso de apelación, según el artículo 59 del Código Contencioso Administrativo, pues la Administración tiene por objeto el cumplimiento del principio de legalidad.
2.2. La no reformatio in pejus, como regla técnica de derecho, no es absoluta, dado que sólo aplica a los procesos de carácter disciplinario - sancionatorio y, en el caso bajo análisis, los actos demandados tienen como fundamento la Ley 388 de 1997 cuyo objeto es el ordenamiento del suelo, la protección del medio ambiente y la prevención de desastres.
2.3. La Alcaldía Local de P.A., sin justificación alguna, inaplicó la ley, razón por la cual el superior jerárquico tenía la facultad de agravar la multa interpuesta al actor, con el fin de ajustarla a los parámetros legales vigentes. 4. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA
J.P.B.Q. interpuso este recurso extraordinario contra la sentencia de 6 de julio de 2001, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. Considera el impugnante que la sentencia recurrida violó directamente, por falta de aplicación, los artículos 29 y 31 [2] de la Constitución Política; 267 del Código Contencioso Administrativo y 357 del Código de Procedimiento Civil.
Adicionalmente invoca como vulnerado, por interpretación errónea, el artículo 59 [2] del Código Contencioso Administrativo.
El recurrente, en desarrollo de la censura que le formula a la sentencia suplicada, expresa, en síntesis, lo siguiente (folios 2 a 10, c. 1):
3.1. Aunque la sanción pecuniaria por violación de normas urbanísticas no es de tipo disciplinario, no deja de ser sanción y, en consecuencia, le es aplicable el principio de la no reformatio in pejus.
3.2. Si el funcionario administrativo cometió un error, la Personería de Bogotá debió ejercer los recursos correspondientes, de manera que el superior jerárquico no podía, de oficio, ajustar la multa impuesta al actor.
3.3. Se desconoció el derecho al debido proceso, dado que los errores deben enmendarse en la oportunidad establecida por la Ley y, en este caso, el Consejo de Justicia de Bogotá corrigió el yerro a pesar de que no fue objeto de recurso alguno.
3.4. El artículo 59 del Código Contencioso Administrativo no es una norma especial que justifique la inaplicación del principio de la no reformatio in pejus en vía gubernativa, pues no se refiere al apelante único y, en caso de que lo fuera, no podría aplicarse por ser inconstitucional.
3.5. El artículo 357 del Código de Procedimiento Civil era aplicable en virtud de la remisión contemplada por el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto en materia contencioso administrativa no hay ninguna norma que contemple el principio de la no reformatio in pejus. 5. ALEGATOS DE CONCLUSION
5.1. El Distrito Capital de Bogotá alegó que las...
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