Sentencia nº 54001-23-31-000-2003-00447-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 22 de Septiembre de 2005
| Ponente | CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE |
| Fecha de Resolución | 22 de Septiembre de 2005 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero Ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil cinco (2005).
Expediente: 54001-23-31-000-2003-00447-01
ACCIÓN POPULAR
Actor: M.D.C.G.
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO DE CÚCUTA contra la sentencia de 9 de julio de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander amparó los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la seguridad y salubridad públicas de los habitantes de la comuna tres del barrio Bogotá.
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demanda
El 1 de abril de 2003 M.D.C.G. instauró acción popular contra el MUNICIPIO DE CÚCUTA para la protección de los derechos colectivos a la prevención de desastres previsibles técnicamente, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y salubridad públicas, previstos en los artículos 80 y 88 de la Constitución Política y 4° de la Ley 472 de 1998.
1.1. Hechos
La actora los plantea así:
En los taludes adyacentes a la autopista internacional que lleva de Cúcuta a San Antonio (Táchira–Venezuela), a la altura del barrio Bogotá, hay varias piedras que amenazan caer sobre la vía y causar daños a las personas y a sus bienes. Para mitigar los riesgos la Administración no ha construido gaviones o muros de contención que impidan la erosión de estas rocas y su desplazamiento hacia la vía.
Asimismo, la mayoría de las viviendas ubicadas en la parte alta del barrio Bogotá, contiguo a la autopista, se encuentran en peligro, puesto que fueron alcanzadas por la erosión y amenazan deslizamientos hacía la vía. El Municipio cuenta con herramientas y soluciones técnicas que debía implementar para prevenir un desastre que sería lamentable y de grandes magnitudes para los habitantes del barrio y para los transeúntes de la vía.
En consecuencia, para evitar los deslizamientos es imperioso realizar un estudio técnico y profesional acerca del talud para determinar las acciones que deben adelantar la Administración y los propietarios y habitantes de las viviendas que se encuentran en mayor riesgo.
La autopista internacional es de gran importancia, puesto que en este sector del país es la ruta obligatoria para la entrada y salida de los vehículos al municipio de Villa del Rosario y a Venezuela; además, es el único acceso al barrio Bogotá y a las urbanizaciones aldeñas. Por lo tanto, su tráfico de vehículos, peatones y ciclistas es significativo.
Además, para prevenir sobre el peligro inminente a quienes circulan por la vía, no se han instalado las señales necesarias.
1.2. Pretensiones
• Que se ordene al Alcalde de Cúcuta poner en marcha, en el término de dos (2) meses, las obras que recomienden los informes y dictámenes que se alleguen al expediente, para evitar los daños que puede causar el deslizamiento de rocas o de las viviendas sobre la autopista internacional.
• Que se ordene al Alcalde de Cúcuta ajustarse a los términos que recomienden los informes y dictámenes para la ejecución de las obras.
• Que se conceda el incentivo económico a que hace referencia la Ley 472 de 1998 en cuantía no menor a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
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las contestaciones
2.1. La demanda fue admitida por auto de 3 de abril de 2003, notificado al Municipio de Cúcuta el 8 de mayo siguiente. El Alcalde, a través de apoderado, en su oposición a las pretensiones de la demanda propuso la excepción que denominó falta de legitimación por pasiva, pues las obras de mantenimiento y estabilización de los taludes adyacentes a la autopista internacional corresponden a la Regional de Norte de Santander del Instituto Nacional de Vías (en adelante INVÍAS) por tratarse de una vía del orden nacional.
2.2. Notificado de la demanda el 8 de agosto de 2003, el INVÍAS propuso la excepción que denominó hechos endilgables a un tercero, pues al Municipio de Cúcuta le compete formular y hacer cumplir su Plan de Desarrollo de conformidad con la política nacional y departamental y las técnicas modernas de planeación urbana.
Si bien el INVÍAS debe velar por la preservación y el perfecto estado de la red vial nacional, que comprende vías, puentes, muros y ejecutar las obras complementarias necesarias para su conservación; las autoridades del orden municipal a su turno deben atender, proteger y manejar el espacio público que se encuentra dentro del área de su jurisdicción con el fin de garantizar su uso y disfrute a los administrados; prevenir los desastres previsibles técnicamente; garantizar el acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna; y la vigilancia y control de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (Ley 9ª de 1989).
Constituyen el espacio público el conjunto de inmuebles destinados por su naturaleza, uso o afectación a satisfacer las necesidades urbanas colectivas, que trascienden los intereses individuales de los habitantes. Así, pues, las áreas de retiro de las edificaciones sobre las vías deben tenerse dentro de esta clasificación.
La zona de retiro obligatoria para la vía nacional que comunica a Cúcuta con el Puente Internacional S.B. fue establecida por el Ministerio de Transporte a través de la Resolución 5737 de 17 de julio de 1978, en 70 metros: 35 a cada lado contados a partir del eje separador. Esta disposición, pese a ser de imperativo cumplimiento, ha sido transgredida por los particulares en sus construcciones y por la Administración Municipal al permitir la invasión que actualmente tiene en peligro de deslizamiento el talud.
A partir de los estudios del Plan de Ordenamiento Territorial de Cúcuta la zona alta del barrio Bogotá se clasificó como de alto riesgo y se recomendó no habitarla. Además, la situación empeora, pues los habitantes de la ocupación indebida carecen de acueducto y alcantarillado y vierten las aguas lluvias y de deshecho en las áreas comunes, generando cada vez más erosión. Asimismo, las explanaciones, la instalación de postería, la rotura de mangueras y la perforación de zanjas influyen significativamente en la permeabilización de la parte superior de la colina, pues implican la desparición de la capa vegetal que estabiliza el talud.
La invasión de las áreas de retiro obligatorio resulta supremamente gravosa para el INVÍAS, pues atender futuras ampliaciones de la vía supondría indemnizar a los ocupantes porque la Ley 9ª de 1989 establece que los aislamientos laterales, paramentos y retrocesos de las edificaciones no pueden ser compensados en dinero ni canjeados por otros inmuebles.
Por otro lado, no puede pretenderse por medio de una acción popular obligar a las autoridades a realizar obras sin tener en cuenta su presupuesto ni los requerimientos técnicos del sector; máxime cuando compete al Municipio corregir los deslizamientos sobre la vía, en tanto son ocasionados por el asentamiento irregular en la parte superior del talud.
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audiencia especial de pacto de cumplimiento
El 23 de septiembre de 2003 se llevó a cabo audiencia pública, que se declaró fallida por carecer las partes de ánimo conciliatorio.
3.1. La actora reiteró sus argumentos y solicitó al Municipio y al INVÍAS que, en un término no mayor de cuatro (4) meses, procedieran a remover de manera controlada las piedras que amenazaban caer sobre la vía y, en el término no mayor de un (1) año, a reubicar las familias que habitaban las viviendas de la parte alta del barrio Bogotá, en peligro de deslizamiento.
3.2. El apoderado del Municipio rechazó la propuesta por considerar que su representado carecía de competencia para el mantenimiento de la vía y que por tratarse de una zona de alto riego estaba excluida del POT.
3.3. El apoderado del INVÍAS reiteró lo manifestado en su contestación a la demanda. La pretensión de la acción popular excede las competencias de la institución. Su deber de conservar y mantener la vía ha sido cumplido cabalmente, pues la carretera está en buen estado y señalizada vertical y horizontalmente; existen además, unas señales que previenen el deslizamiento de rocas ubicadas en el PR 0 + 800 y PR 1 + 200 en la margen izquierda de la vía. Además, los peligros de deslizamiento se originan en el asentamiento irregular atribuible a la actitud permisiva de las autoridades policivas municipales y, en consecuencia, a ellas corresponde reubicar las familias que habitan las viviendas de la parte alta del barrio Bogotá construidas en la franja de retiro obligatoria de la vía.
3.4. El Personero Municipal manifestó que el Municipio de Cúcuta no debía concurrir a las erogaciones que implicaban la remoción de las rocas que amenazaban caer sobre la vía, pues carecía de competencia para realizar mantenimiento a una vía del orden nacional.
3.5. El Defensor del Pueblo solicitó ordenar en la mayor brevedad el retiro de las piedras que ponían en peligro el tránsito sobre la autopista que de Cúcuta conduce a S.A..
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alegatos de conclusión
4.1. El apoderado del Municipio reiteró la falta de legitimación en la causa por pasiva. Con todo, alegó que no se comprobó la vulneración de los derechos colectivos y que la construcción de las viviendas en la parte alta del barrio Bogotá, una zona no urbanizable con altos niveles de erosión, era irregular y contrariaba lo dispuesto en el artículo 22 del Código de Urbanismo Municipal, el Acuerdo 083 de 2001 (P.O.T.) y las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997. Por lo tanto, los moradores habiendo contravenido estas prohibiciones a sabiendas no merecen la protección que solo procede para con los derechos adquiridos conforme a las leyes, a la luz de los dispuesto por el artículo 58 de la Constitución Política.
4.2. Las demás partes guardaron silencio.
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concepto del ministerio público
El Procurador Judicial N° 23...
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