Sentencia nº 11001-03-15-000-2004-00071-01(S) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 4 de Octubre de 2005
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2004-00071-01(S) |
| Fecha | 04 Octubre 2005 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 4BConsejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-15-000-2004-00071-01(S)
Actor: CASTRO TCHERASSI Y COMPAÑIA LIMITADA
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS
La Sala procede a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia del 18 de septiembre de 2003, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación.
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ANTECEDENTESLa demanda
La sociedad CASTRO TCHERASSI Y CIA. LTDA., por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 87 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Sucre que condenara al Instituto Nacional de Vías a devolver la suma de $39.112.656.62, que hasta la fecha de la presentación de la demanda la sociedad demandante había cancelado por concepto de la contribución especial o impuesto de guerra y, que a su vez, la condenara a pagar, sobre la expresada suma, los intereses moratorios a la tasa más alta permitida por la ley.
Adicionalmente, solicitó que se ordenara al Instituto Nacional de Vías devolver a la precitada sociedad las sumas que, a partir de la fecha de la demanda, se hubiere visto obligada a pagar por razón de la contribución especial o impuesto de guerra, junto con los correspondientes intereses moratorios. En subsidio de esta petición, solicitó que se ordene al mencionado Instituto que proceda, a partir de la sentencia que ponga fin al proceso, a revisar los precios del contrato de obra pública materia de la demanda, los cuales tendrán una vigencia igual a la que faltare para la finalización del plazo contractual, con el objeto de aumentarlos en el porcentaje necesario para que el contratista pueda atender los nuevos costos que surgieron por razón de la aplicación de la ley que estableció el impuesto de guerra.
Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones dan cuenta de que el Fondo Vial Nacional, hoy Instituto Nacional de Vías, y la sociedad CASTRO TCHERASSI Y CIA. LTDA. celebraron el contrato número 588 de 1985, cuyo objeto era ejecutar las obras necesarias para la rehabilitación del sector Sampués - Puerta de H. de la carretera La Ye-Carreto. El mencionado contrato se adicionó en 12 oportunidades, para prorrogar su plazo, ampliar las fianzas o su valor y elaborar nuevos programas de trabajo e inversiones. La última prorroga se realizó mediante el contrato número 0446 de 1995, adicional número 12.
El 14 de diciembre de 1992, es decir siete años después de suscrito el contrato, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 2009 de 1992 creando el impuesto de guerra o la contribución especial. No obstante que el contrato objeto de la demanda se suscribió con anterioridad a la vigencia del precitado decreto, el Instituto Nacional de Vías ilegalmente aplicó el impuesto de guerra a la sociedad contratista y efectuó deducciones de los pagos, por obra mensual ejecutada, por valor total de $39.112.656.52.
El cobro de la contribución constituye para el contratista un hecho imprevisible e irresistible, y el rompimiento del equilibrio económico del convenio, el cual debe restablecerse en las mismas condiciones económicas existentes al momento en que se suscribió el contrato.
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LA SENTENCIA SUPLICADA
La Sección Tercera de esta Corporación, mediante la sentencia objeto del recurso extraordinario de súplica, confirmó la decisión de primera instancia, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, el 21 de abril de 1998, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, con fundamento en las razones que a continuación se resumen:
El contrato de obra pública número 588 de 1985, del cual se predica el rompimiento del equilibrio económico, fue celebrado bajo el imperio del Decreto Ley 222 de 1983. El caso en estudio corresponde a la hipótesis en que se imponen nuevos tributos, que no existían al momento de proponer o contratar, lo cual puede originar el rompimiento del equilibrio económico del contrato.
La expedición de impuestos por parte del legislador o por una autoridad distinta de la contratante, en este caso el Instituto Nacional de Vías, obedecería a la teoría de la imprevisión, porque el evento o hecho que la constituye y que produce el trastorno grave de las condiciones económicas del contrato debe ser externo y ajeno a las partes del negocio jurídico.
El hecho mismo de la imposición de nuevos tributos, por sí sólo, no equivale a un rompimiento automático del equilibrio económico del contrato estatal, pues así se trate de la teoría de la imprevisión o del hecho del príncipe deberá analizarse cada caso particular, con el objeto de establecer la existencia de la afectación grave de las condiciones económicas del contrato, a raíz de la nueva norma impositiva. Ello debido a que no cualquier trastorno o variación de las expectativas del contratista, respecto de los resultados económicos del contrato, constituyen rompimiento del equilibrio económico del mismo, existiendo siempre unos riesgos inherentes a la actividad contractual que deben ser asumidos por él.
El primer descuento del 5% por concepto de la contribución especial se efectuó el 14 de junio de 1995, en vigencia de la Ley 104 de 1993, de tal manera que fue con fundamento en ésta que actuó el INVIAS; y como esa ley obviamente no fue expedida por la entidad contratante no se puede aplicar la teoría del hecho del príncipe al presente caso, toda vez que uno de los supuestos que determinan su procedencia es que la norma general sea proferida por la entidad pública contratante.
No obstante estar probado que la entidad contratante efectuó descuentos a las actas del contrato número 588 de 1985, con fundamento en una ley posterior a su celebración, se considera que este hecho no es suficiente para acreditar el rompimiento del equilibrio económico del contrato, recordando que éste se celebró para ser ejecutado en un plazo de 24 meses y, sin embargo, a la fecha de presentación de la demanda, 24 de mayo de 1996, habían transcurrido aproximadamente 11 años sin que se hubieran culminado las obras contratadas; y habiendo pactado un valor total del contrato que ascendía a $ 498.900.804, oo, a la fecha de la adición número 12, esto es el 25 de abril de 1995, llevaba un valor acumulado de $ 1.653.478.567,68, sin que se haya encontrado en los documentos contentivos de las adiciones en valor la justificación de las mismas y las razones técnicas por las cuales fueron necesarias, resultando imposible determinar la existencia de una alteración extraordinaria del álea del contrato.
En el contrato principal la partida para imprevistos y obras complementarias fue del 20%, sin discriminar; frente al valor total del contrato, en abril de 1995, que era de $.1.653.478.567,68, el monto que el demandante alega haber cancelado por concepto de la contribución especial, que asciende a la suma de $ 39.112.656,62,equivale más o menos al 2.36%. Pues bien, en el plenario no se acreditó en qué fue invertido aquel porcentaje destinado a imprevistos, ni que el mismo hubiese variado con las adiciones al valor y no alcanzó para cubrir los nuevos costos derivados del pago de la contribución especial.
El demandante tampoco demostró que las utilidades obtenidas fueron muy inferiores a las programadas cuando contrató, con grave detrimento de sus intereses, como...
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