Sentencia nº 11001-03-15-000-2003-00676-01(REVPI) de Consejo de Estado - Sala Plena, de 11 de Octubre de 2005
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2003-00676-01(REVPI) |
| Fecha | 11 Octubre 2005 |
| Emisor | Sala Plena |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: FILEMON JIMENEZ OCHOA
Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00676-01(REVPI)
Actor: O.C.J.T.
Se resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el apoderado del ex R. a la Cámara O.C.J.T. contra la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 7 de julio de 1998, mediante la cual se decretó la pérdida de su investidura de Congresista.
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La demanda de pérdida de investidura
El señor C.A.G.O., actuando en nombre propio, solicitó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación que decrete la pérdida de investidura del Representante a la Cámara por la circunscripción electoral de B.O.C.J.T., por haber incurrido en conflicto de intereses de conformidad con el artículo 182 de la Constitución Política en concordancia con los artículos 286 y 91 de la Ley 5ª de 1992. Los hechos en que se sustentó su solicitud son los siguientes:
El señor O.C.J.T. fue elegido Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral de Boyacá, para el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1994 y el 19 de julio de 1998, según Acta Parcial de Escrutinio de Votos para la Cámara de Representantes, en que se declaró esa elección, suscrita por los Delegados del Consejo Nacional Electoral y por los Delegados del Registrador Nacional Electoral, del 18 de marzo de 1994.
En la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia cursan los siguientes procesos contra el citado ciudadano:
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Peculado, R.. No. 9736, con medida de aseguramiento y libertad provisional.
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Peculado, R.. No. 9803
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Peculado por apropiación, R.. No. 1138 y
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P., R.. No. 12111.
El señor O.J.T., en su calidad de R. a la Cámara, participó en el trámite y aprobación de la Ley 190 de 1995 “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad de la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa” y en los de la Ley 333 de 1996, “por el cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita”, a sabiendas de que estaba siendo investigado penalmente por los delitos de peculado y prevaricato y que contra él se había proferido medida de aseguramiento consistente en detención domiciliaria, y de que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia había asumido por competencia la investigación que por peculado se adelantaba en su contra, en razón de haberse posesionado como Representante.
La primera de las leyes citadas introduce modificaciones al Código Penal referidas a los delitos de peculado por apropiación, peculado por extensión y prevaricato por acción, por los que estaba siendo investigado, votando afirmativamente el acta de conciliación, el 17 de mayo de 1995, y en el trámite para la aprobación de la segunda se discutió el alcance retroactivo de la extinción de bienes adquiridos en forma ilícita y se propuso un texto sustitutivo que limitaba sus efectos a hechos ocurridos con posterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991, con ocasión de lo cual el R.J.T. presentó junto con otros una constancia sobre el asunto y votó la proposición sustitutiva.
El R.J.T. no puso en conocimiento de la Cámara de Representantes los motivos que le impedían participar en esos asuntos, con lo cual violó el régimen de conflicto de intereses previsto en el numeral 1º del artículo 183 Constitucional.
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La sentencia impugnada
Esta Sala Plena Contencioso Administrativa, mediante sentencia del 7 de julio de 1998, decretó la pérdida de investidura de Congresista del señor O.C.J.T., ordenó poner la decisión en conocimiento de la Fiscalía y de la Procuraduría y comunicarla a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior.
Según el fallo, en el proceso quedaron demostrados los hechos fundamentales de la demanda, de los que se deduce lo siguiente:
Cuando se aprobó el Acta de Conciliación del proyecto de ley 018 de 1993 acumulado al proyecto 036 de 1996 de la Cámara, y el proyecto 214 de 1994 del Senado, sobre el llamado Estatuto Anticorrupción, y del proyecto 113 de la Cámara sobre extinción de dominio, ya el R.O.C.J.T. conocía la existencia de los procesos penales por delitos contra la administración en su contra, por los presuntos delitos de peculado, peculado por apropiación, falsedad de documento público, celebración indebida de contratos y prevaricato.
El Estatuto Anticorrupción, en su artículo 19, modificó el artículo 133 del Código Penal, sobre peculado por apropiación, en cuanto a la sanción mínima, lo que podía ser eventualmente aplicable en beneficio del congresista, por el principio de favorabilidad en materia penal. Además también se mencionan en ese estatuto los demás delitos por los que se le investigaba así como en los que dan lugar a la extinción del dominio de bienes, lo que permite deducir que podían afectar en alguna forma su situación frente a los procesos penales que en su contra se venían adelantando, y que por tanto su obligación era, como lo hicieron otros congresistas, dejar constancia de su impedimento para participar en el debate y votación de esos proyectos, como lo ordenan los artículos 182 de la Constitución Política, 286, 291 y 292 de la Ley 5ª de 1992.
La causal de impedimento por conflicto de intereses se configura por el simple hecho de participar en las deliberaciones y votaciones de los proyectos de ley que en alguna forma puedan afectar al congresista, ya sea beneficiándolo o por el contrario agravando su situación, independientemente del resultado final.
El fallo de pérdida de investidura fue aprobado con el voto favorable de catorce (14) Consejeros; hubo ocho (8) salvamentos de voto, una aclaración y una ausencia. Se notificó por edicto fijado el día 14 de septiembre de 1998 que se desfijó el día 16 siguiente.
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El recurso extraordinario especial de revisión
Fue presentado por el apoderado del excongresista O.C.J.T., el 4 de junio de 2003, con fundamento en las siguientes causales:
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Falta de debido proceso y
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Violación al derecho de defensa
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En primer lugar considera el recurrente que el fallo de pérdida de investidura se profirió con violación al debido proceso por el claro desprecio a la norma constitucional que regula este derecho fundamental y porque además fue desconocida toda la estructura que rige este principio universal de derecho, del que forma parte integrante el principio de legalidad, protegido no solamente en el ordenamiento jurídico interno sino también en el derecho internacional, porque el régimen de conflicto de intereses, como causal de pérdida de investidura de los congresistas, debía ser regulado por una ley que debe tipificar los casos o eventos que lo configuran, como lo indica el artículo 182 de la Carta Política, que contiene un mandato que no podía eludir el legislativo y hasta la fecha no ha expedido ese régimen en el cual se tipifiquen las diferentes conductas que constituyen el conflicto de intereses del Congresista, como sí lo ha hecho respecto de las inhabilidades y las incompatibilidades. Esas conductas hoy viene siendo elaboradas de manera discrecional por el poder judicial, que se ha reservado la facultad de determinar cuándo una conducta configura un conflicto de intereses y cuándo nó.
Dice el recurrente que en la sentencia demandada en revisión se incurrió en el error de haberse decretado la pérdida de investidura del congresista O.C.J.T. sin que existiera una ley previa conforme a la cual se pudiera sostener sin vacilación de ninguna naturaleza que su conducta quebrantó algún dispositivo del régimen de conflicto de intereses, pues ese régimen no puede quedar al arbitrio de la Sala Plena del Consejo de Estado para que ésta de manera discrecional determine cuándo es quebrantado y cuando nó, porque esa facultad no le fue otorgada por la Constitución a esta Corporación sino a la ley, que es el instrumento por medio del cual se deben consagrar el catálogo de conductas constitutivas del conflicto de intereses, sin el cual no es posible irrogarle a ningún congresista una conducta de esa naturaleza.
Que frente al asunto sub-exámine el Consejo de Estado creó discrecionalmente el régimen de conflicto de intereses, para aplicarlo, con desconocimiento de la técnica constitucional de la separación de poderes públicos, al grado de que para analizar la conducta del congresista O.C.J.T. no hubo certeza de qué norma específica de ese régimen violó, por el hecho de haber sufragado en la Corporación a la Corporación a la cual pertenecía, por dos cuerpos normativos que entre otras cosas le desfavorecían completamente, si de aplicarse se tratara.
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Se violó el derecho de defensa del recurrente, porque no existió una investigación integral frente al asunto debatido, “y como quiera que esta conducta no se halla tipificada en norma alguna, ni siquiera en el mandato superior, ... ni en la ley, ni en ninguna otra de orden reglamentario, se dispuso la tipificación de esas conductas, de tal suerte que el derecho a la defensa se vio resquebrajado …”, por las siguientes razones:
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Ha sido aceptado por el Consejo de Estado que la sanción de pérdida de investidura tiene un profundo contenido punitivo porque en ella va inserta una capitis diminutio media, porque implica la muerte política del...
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