Sentencia nº 11001-03-26-000-1997-04501-01(14501) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 23 de Noviembre de 2005
| Número de expediente | 11001-03-26-000-1997-04501-01(14501) |
| Fecha | 23 Noviembre 2005 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá, veintitrés (23) de noviembre de 2005
Radicación número: 11001-03-26-000-1997-04501-01(14501)Actor: J.A.A.C.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Resuelve la sala la acción de nulidad presentada por el señor J.A.A.C., en ejercicio de la acción consagrada en el art. 84 del C.C.A. en contra de los artículos 3º y 4º del Decreto Reglamentario 723 del 14 de marzo de 1997, MEDIANTE EL CUAL SE DICTARON DISPOSICIONES QUE REGULARON ALGUNOS ASPECTOS DE LAS RELACIONES ENTRE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD Y LOS PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD.
El 10 de junio de 1997 J.A.A.C., en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Salud para que se anularan los artículos 3º y 4º del Decreto 723 del 14 de marzo de 1997, los cuales prevén:
“Artículo 3º. Del pago por conjunto de atención integral o pago por actividad. Cuando en los contratos se pacte por conjunto de atención integral o por actividad y no se establezcan los términos para el pago, deberá observarse el siguiente procedimiento:
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A partir de la entrada en vigencia del presente decreto, las entidades promotoras de salud deberán comunicar a los prestadores de servicios el periodo del mes en el cual recibirán las facturas o cuentas de cobro. Este periodo será de diez (10) días calendario.
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La entidad promotora de salud tendrá un plazo de veinte (20) días calendario, contados a partir del vencimiento del periodo anterior, para revisar íntegramente la cuenta y aceptarla u objetarla.
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En caso de no objeción, la entidad promotora de salud deberá cancelar la cuenta dentro de los diez (10) días calendario siguiente al vencimiento del plazo estipulado en el numeral precedente.”
Artículo 4o. Pago en caso de objeciones. A partir de la vigencia del presente decreto, las entidades promotoras de salud pagarán al prestador del servicio de salud cuando la factura sea objetada total o parcialmente, el 60 % del monto objetado, dentro del término estipulado en el numeral 3o del artículo anterior, salvo que se pacte otra forma de pago. El saldo será cancelado una vez se aclare por parte del prestador del servicios las observaciones efectuadas por la entidad promotora. Las sumas no objetadas deberán ser canceladas en su totalidad.
Los prestadores de servicios de salud tendrán la obligación de aclarar ante las entidades promotoras de salud las observaciones que éstas hagan dentro de los veinte (20) días siguientes a su comunicación. Si los prestadores no cumplen con la obligación de aclarar, se entienden que aceptan la reclamación y en consecuencia se efectuarán los ajustes correspondientes. Si hay lugar a la restitución de la cantidad ya cancelada o parte de ella, dicha suma se podrá descontar de futuras facturaciones.
Cuando un prestador de servicios no dé respuesta satisfactoria a las objeciones en tres (3) oportunidades sucesivas, perderá, por un periodo de tres meses el derecho al pago del 60 % objetado dentro de los términos estipulados en el primer inciso, en las siguientes facturaciones.
P.. En ningún momento deberá entenderse que el no cumplimiento de los plazos aquí estipulados exonera a la entidad promotora de salud de cancelar los servicios efectivamente prestados, ni al prestador de los servicios de salud de restituir aquellos dineros entregados por las entidades promotoras para la cancelación de servicios facturados y objetados o no debidos.”
NORMAS VIOLADAS
Para el demandante el Decreto Reglamentario y en especial las normas acusadas desconocieron el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política y los artículos 153 N.. 9º, 154 y 179 de la Ley 100 de 1.993. EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
Para el actor, el Gobierno Nacional excedió la facultad reglamentaria como quiera que desborda el marco de las disposiciones reglamentadas:
“En efecto, señalan los artículos 3º y 4º demandados, en términos generales, los procedimientos a seguir para el pago de los servicios prestados por las IPS a las EPS; si bien se trata de normas supletivas, como que sólo tendrán carácter imperativo, a falta de estipulación entre las partes, el contenido de dichas normas excede aquellas que dice reglamentar, pues en parte alguna la Ley 100 de 1.993, particularmente en los artículos 153, 154 y 179, que se citan en el Decreto demandado, se otorgan explícitamente facultades al Gobierno para legislar en la materia aludida, ni implícitamente se hace mención a la regulación que debe regir las relaciones contractuales entre las EPS y las IPS, especialmente en lo que toca con el pago de los servicios prestados por esta últimas.
Obsérvese que el numeral 9º del artículo 153 primeramente citado, se refiere a la calidad, como regla del servicio público de salud, señalando la posibilidad de establecer mecanismos de control a los servicios para garantizar la prestación de los mismos a los usuarios; para tal efecto, señala la norma que el Gobierno Nacional reglamentará lo relativo a la acreditación de las instituciones Prestadoras a las entidades de vigilancia. Sin embargo, no puede extenderse la facultad conferida al Gobierno para reglamentar los requisitos de acreditación a las entidades de control, haciendo extensiva tal reglamentación a las relaciones existentes entre determinadas entidades vigiladas por el estado, pues, como se anotó en precedencia, con ello se excede la potestad reglamentaria y se invade la órbita del legislador.
En ese mismo orden de ideas, debe concluirse que el artículo 154 de la citada Ley 100, tampoco puede ser la norma reglamentada en los artículos demandados, pues tal disposición no hace otra cosa que enunciar los fines que debe buscar la intervención del Estado en materia de seguridad social, en el marco de las competencias señaladas en la propia ley y en la Constitución. Así las cosas la norma en mención no le otorga competencia al gobierno para intervenir en las relaciones entre las EPS y las IPS.
De otra parte, en lo que corresponde con la reglamentación del artículo 179 de la Ley 100, debe tenerse en cuenta que la citada disposición de manera amplia establece la posibilidad de que las EPS adopten las modalidades de contratación y pago que más convengan con el fin de incentivar las actividades de promoción y prevención y el control de costos. Es decir, quiso el legislador dejar a la libre voluntad de las partes la elección de dichas modalidades, sin otro límite que el de la finalidad mencionada.
Bajo esta óptica, mal podría el Gobierno Nacional acudir a la reglamentación para suplir la voluntad de las partes, estableciendo un procedimiento para el pago de los servicios que en materia alguna tiene su fuente en la Ley, ya que esta ni siquiera de manera implícita se refiere al tema. Así, el reglamento contenido en las normas demandadas está rebasando el sentido de la Ley, extendiendo su alcance, sustituyéndola, y con ello violando el precepto constitucional que le da vida, esto es, el artículo 189 de la Carta.
.....
En conclusión, si bien las normas demandadas pueden buscar un buen propósito, tal el de poner orden a las relaciones contractuales, principalmente en materia de pago, existentes entre las EPS y las IPS, no puede este ser el camino para implementar dicha situación, pues como se ha demostrado a través de esta líneas con su promulgación el Gobierno Nacional excedió el límite de su potestad reglamentaria, sustituyendo así la órbita del legislador.”
LA ACTUACIÓN PROCESAL
Revisada la actuación se observa que la demanda fue presentada ante la Sección Primera de esta Corporación, la cual en auto de 20 de junio de 1997 admitió la demanda. Además, la misma Sección cuando el proceso se encontraba al despacho del Consejero Ponente para elaborar proyecto de sentencia, en providencia de 11 de diciembre de 1997, atendiendo la naturaleza del asunto fue remitido por competencia a la Sección Tercera por aparecer demandados actos del orden nacional relacionados con la actividad contractual.
Oportunamente, la Nación - Ministerio de Salud se opuso a las pretensiones de la demanda. En lo fundamental sostuvo que los actos administrativos demandados fueron expedidos por dicho organismo en uso de las facultades constitucionales y legales, en especial en desarrollo de la Ley 100 de 1993, y dentro de ese universo reflexionó en estos términos:
“De los artículos transcritos se concluye, sin lugar a dudas que el Gobierno Nacional por competencia que le otorga directamente la Constitución Política y según los desarrollos que sobre la misma realiza la Ley 100 de 1993, tiene suficiente competencia para reglamentar todos los aspectos relacionados con la debida prestación del servicio público esencial de la salud, a todas las personas participantes del sistema integral de seguridad social en salud.
Establecido lo anterior, es pertinente determinar si la relación contractual existente entre las Empresas Promotoras de Salud y las Empresas Prestadoras de Servicios de Salud, esta íntimamente relacionada con la debida prestación del servicio público de salud.
Al tenor de lo dispuesto en los artículos 177, 179 y 185 de la Ley 100 de 1993, las Empresas Promotoras de Servicios en Salud son las entidades responsables de la afiliación, registro y recaudo de la cotización de los afiliados al Sistema y su función primordial consiste en garantizar la debida prestación de los servicios de salud a sus afiliados, servicios de salud que puede prestar de manera directa o de manera indirecta mediante la celebración de contratos con las Entidades Prestadoras de Salud.
En otras palabras, son las Entidades Prestadoras de salud las que en desarrollo de un contrato de prestación de servicios, prestan los servicios de salud a los afiliados al sistema, de suerte tal que si la Entidad...
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