Sentencia nº 11001-03-15-000-2001-0110-01(AI) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 6 de Agosto de 2004
| Fecha | 06 Agosto 2004 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2001-0110-01(AI) |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO - Funciones como tribunal supremo de lo contencioso administrativo: comprende control del ejercicio de la función administrativa / FUNCION ADMINISTRATIVA - Concepto: la que desarrolla o aplica la ley / ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Implica confrontación directa del acto acusado con la Constitución Nacional / INCONSTITUCIONALIDAD MEDIATA - Vía de control por acción de nulidad
Sobre este aspecto la jurisprudencia de la Corporación ha precisado: “......Por lo tanto, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “conforme a las regla que señale la ley” (art. 82 Decreto 01 de 1984 o C.C.A.), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la Constitución otorga al Consejo de Estado para “desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo” en punto a decretos de Gobierno Nacional, está referida a aquellos dictados en el ejercicio de la Función Administrativa, vales decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada. El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la “acción de nulidad”, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad. En ese orden de ideas, y por exclusión, las “acciones de nulidad por inconstitucionalidad” atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política. En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Como consecuencia de lo anterior, la nulidad se impetra, del Decreto 537 del 30 de marzo de 1955 expedido por el Gobierno Nacional, si bien incorpora motivos de inconstitucionalidad, comporta violación de normas de rango legal, en concreto de las leyes 6a. de 1971 y 7a. de 1991, respecto de las cuales y con miras de determinar su conformidad con el ordenamiento jurídico, se hace imprescindible el enfrentamiento o cotejo. La eventual violación de la Constitución por el decreto en mención es, entonces, mediata; y su conocimiento corresponde a esta Corporación como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.
PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA - Normas violadas y concepto de violación: carga de la prueba / CARGA DE LA PRUEBA EN ACCION DE NULIDAD - Normas violadas y concepto de violación / PRINCIPIO DE LA ROGATIVIDAD - Delimita la problemática a considerar en la sentencia
No puede perderse de vista que en los procesos contencioso administrativos impera el principio de la rogatividad por virtud del cual se exige que la demanda incorpore la indicación de la norma violada y la explicación del concepto de la violación y dentro de ese ámbito se desenvuelve, sin poder rebasarlo, el juez administrativo quien, por lo mismo, no controla la legalidad del acto demandado frente a la totalidad del ordenamiento jurídico positivo, sino respecto de los precisos cargos formulados por el demandante, a términos de la sentencia C-197 de 7 de abril de 1999 de la Corte Constitucional que declaró exequible condicionadamente el artículo 137, numeral 4, del C.C.A.. En apartes de esta última providencia, dicha Corporación, a efectos de justificar la exequibilidad de la aludida disposición, expresó: “.....Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada. Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo es dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la Administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación. De manera pues, la teoría de la rogatividad en materia contencioso administrativa mantiene pleno vigor, acorde con el referido fallo de exequibilidad y, por ende, el juez deberá estarse a lo que de él se deriva conforme quedó explicado. NOTA DE RELATORIA: Cita providencia del 12 de septiembre de 1996, expediente 3580, C.P.D.M.S.U.A..
COMISIONES DE REGULACIÓN - Modificación del período de los expertos por el Presidente: legalidad
El cambio de un período de tres años y su prórroga de dos como antes existía, con la posibilidad de reelección, por uno individual de cuatro años para todos los expertos por igual, también con la posibilidad de reelección, no demuestra por sí solo que las políticas de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios que trace el Presidente, a través de las Comisiones de Regulación que actúan como sus delegatarias, pierdan continuidad o que ello propicie el mal manejo de la política (mejor conocida como politiquería) en la designación de los comisionados, lo cual, quizás, fue lo que quisieron evidenciar los demandantes pero sin explicar cómo, por qué y en qué medida ello podía implicar la transgresión de alguna específica norma constitucional o legal o por qué y cómo se desconoció determinado principio o regla técnica consagrada expresamente como tal, que fuese inmodificable frente a la atribución presidencial de cambiar la estructura de la administración, prevista en el artículo 189, numeral 16, Constitucional. Evidentemente, el acto acusado no conlleva esas implicaciones en la medida en que, tanto en el régimen anterior como en el actual, los expertos comisionados gozan de estabilidad relativa durante la vigencia de los períodos para los cuales fueron designados y en uno u otro caso es incuestionable la atribución nominadora del Primer Mandatario tanto para designar como para reelegir. Así las cosas, se reitera, por falta de sustentación, los cargos basados en la supuesta inmutabilidad de la condición técnica y en la politización de las Comisiones de Regulación deben desestimarse.
DECRETO QUE MODIFICA O DEROGA LEY - Prohibición: se exceptúan los que desarrollan leyes marco o cuadro / DECRETO REGLAMENTARIO DE LEYES MARCO O CUADRO - Pueden derogar leyes siempre que se refieran a la materia objeto de la ley marco
En cuanto al cargo central de la demanda, ese sí claramente sustentado, según el cual un decreto como el acusado no puede derogar leyes ni decretos con fuerza de ley que tienen una categoría superior, debe la Sala señalar que en sentencia de 1º de noviembre de 2001 (Expediente núm. 2-6686, C.P. doctora O.I.N.B., Actor: F.U.O., esta Sección anotó:”....“Los decretos expedidos en virtud de Leyes Cuadro o Marco, son de índole eminentemente administrativa y no tienen la capacidad de derogar o modificar, en principio, las leyes vigentes, salvo, como ocurre en el caso sub examine, cuando existe una expresa disposición constitucional que así lo disponga... “El contenido de las disposiciones derogadas fue objeto de modificación en el Decreto acusado y, resulta apenas obvio que si la propia ley, en este caso, la Ley 489 de 1998, expidió los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional podía modificar la estructura de ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional para lo cual el P. de la República debía dictar las disposiciones aplicables, resultasen derogadas las disposiciones contrarias, así ellas tuvieran fuerza de ley. Lo que ocurre es que en este caso particular, fue la propia Constitución la que, al permitir que el P., en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, expidiera decretos modificatorios de la estructura de los ministerios, necesariamente estos actos tenían que sustituir la normatividad vigente sobre el particular así estuviera contenida en leyes o decretos con fuerza de ley. “Ya el Consejo de Estado en anterior oportunidad se había pronunciado sobre el particular, señalando que los decretos expedidos en virtud de leyes cuadro o marco podían derogar las leyes siempre que se refieran a la materia objeto de la ley marco: ‘No obstante, la capacidad "legislativa" y el poder derogatorio de leyes preexistentes que puedan tener los decretos que, desarrollan las leyes marco, no son plenos o completos, como los del Congreso, sino condicionados, tanto por el marco jurídico de principios generales trazado por la correspondiente ley, como por las reglas que, dentro del proceso de interpretación sistemática de la institución de las...
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