Sentencia nº 1566 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 19 de Agosto de 2004
| Número de expediente | 1566 |
| Fecha | 19 Agosto 2004 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADOSALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILConsejera ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI
Bogotá D.C., diez y nueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2004)
Radicación número 1566
Actor: MINISTRO DE COMUNICACIONES
Referencia: ENTIDADES PÚBLICAS: Liquidación: Responsabilidad por sus obligaciones: Decreto Ley 254 de 2.000.
INRAVISIÓN; P.P.: Responsabilidad por el pasivo pensional en caso de liquidación: leyes 182 de 1995 y 335 de 1996.
COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN. Transferencias a Inravisión o a la entidad que asuma la función de operar el servicio público de televisión.
La señora Ministra de Comunicaciones formuló a la Sala los siguientes interrogantes relacionados con el monto y titularidad de las transferencias a INRAVISIÓN por parte de la Comisión Nacional de Televisión, y con las entidades del Estado que deban asumir el pasivo pensional de INRAVISIÓN, ante una eventual supresión y liquidación de esa empresa :
“1. ¿Está facultada la Comisión Nacional de Televisión para transferir a Inravisión los recursos ordinarios en una cuantía inferior a la del año inmediatamente anterior, tal y como sucedió en el presente año respecto del año 2003?
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En consideración a la actual situación financiera de Inravisión y a las fuentes de financiamiento del sistema público de televisión, ante una eventual supresión de dicha entidad, ¿a qué entidades del Estado corresponde asumir el pasivo pensional de esa entidad y cuáles deben ser las fuentes de financiamiento del mismo?
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Si por factores presupuestales las entidades del Estado que deben asumir el pasivo pensional no están en capacidad de hacerlo en los términos del artículo 32 del Decreto-Ley 254 de 2000, ¿correspondería tal carga a la nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público?
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Teniendo en cuenta que el artículo 62 de la ley 182 de 1995 modificado por el artículo 16 de la ley 335 de 1996 señala la obligación de la Comisión Nacional de Televisión de transferir a Inravisión los recursos necesarios y suficientes para que esta entidad pueda desarrollar cabalmente su objeto, ¿ante una eventual supresión y liquidación de Inravisión, continúa en cabeza de la Comisión Nacional de Televisión la obligación de transferir los mencionados recursos a la entidad que asuma la función de operar el servicio público de televisión?
¿En caso contrario, cuales serían los mecanismos legales para garantizar una fuente de financiamiento que asegure la continuidad en la prestación de dicho servicio público por parte de la nueva entidad que entre a asumir dicha función?”.
Consignó la consulta los antecedentes constitucionales y legales del servicio público de televisión, así como la normatividad relacionada con el régimen laboral y pensional aplicable a las entidades públicas del orden nacional en liquidación, la referente a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM, como administradora del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida e INRAVISIÓN como pagadora de pensiones. Destaca el sistema de financiación de INRAVISIÓN constituido, entre otros, por las transferencias que debe hacerle la Comisión Nacional de Televisión y la situación financiera que afecta el cumplimiento de las obligaciones pensionales. Según estudios adelantados por el Departamento Nacional de Planeación la entidad registra:
“Graves problemas de caja por la situación de los pasivos, en especial de las mesadas pensionales. INRAVISION presenta una situación de insolvencia y falta de respaldo patrimonial, que se agravaría aún más si se registrase la totalidad del pasivo pensional. Actualmente, se ha registrado (contablemente) un pasivo cercano a los $345 mil millones, sin embargo, según cálculos de la Dirección de Estudios Económicos del DNP la suma puede ascender a $590 mil millones”.
Sobre la situación pensional informa que:
“CAPRECOM solamente está obligada a reconocer las prestaciones económicas contempladas en la Ley 100 de 1993 y aquellas que se desprenden del artículo 36 de la citada ley, para aquellas personas que se encuentran en régimen de transición, para lo cual tendrá en cuenta únicamente los factores frente a los cuales se haya cotizado, que expresamente están determinados en el Decreto 1158 de 1994.
Por tanto, todo lo demás, es decir, pensiones reconocidas con anterioridad a 1.994 como las convencionales están a cargo de INRAVISION, como también aquellas reconocidas con posterioridad a 1994 frente a aquellos factores extralegales que nacen por efectos de la convención colectiva de trabajo o porque todavía no le corresponda concurrir al FONCAP o por las del PAP. (Se refiere al plan anticipado de pensiones que realizó).
Así mismo, INRAVISION, en virtud de lo señalado en la Ley 314 de 1.994 y 419 de 1.997 debe trasladar las reservas pensionales al FONCAP con base en los cálculos actuariales. Hasta la fecha solamente ha trasladado la suma de $5.500.000.000, la cual según información del FONCAP al 31 de diciembre de 2.003, con los rendimientos, existe una reserva pensional por valor de $10.124.793.811, así de esta forma no existen los recursos suficientes para respaldar el pasivo pensional. (negrillas del texto).
En escrito complementario a la consulta, la señora Ministra informó que la razón por la que CAPRECOM solamente está obligada a reconocer las prestaciones previstas en la ley 100 de 1993 y las que se desprenden del régimen de transición, siendo de cargo de INRAVISION todas las demás, obedece a que si bien el decreto 2662 de 1969 estableció como afiliados forzosos a los trabajadores y obreros del sector de las comunicaciones, entre ellos los de INRAVISIÓN, la entidad sólo descontó a sus trabajadores un 5% del sueldo mensual para cubrir el riesgo de salud, por lo que “nunca se cotizó para pensiones ni por la Empresa ni por parte del Trabajador”.
Respecto del traslado de reservas pensionales a CAPRECOM manifestó que:
“De acuerdo con la actualización del estudio actuarial remitido por CAPRECOM en mayo de 2.004, con corte a 31 de diciembre de 2.003, el pasivo pensional a la fecha referida asciende a la suma de $304.938.581.612, de los cuales la entidad ha hecho abonos a capital por valor de $5.500.000.000, quedando un saldo por amortizar de $299.438.581.612”.
Informó, así mismo, que la transferencia a la Nación, Ministerio de Comunicaciones, de las acciones y cuotas sociales de que era titular Telecom en INRAVISIÓN, ordenada por el Decreto Ley 1615 de 2003, por el cual se ordena la supresión y liquidación de Telecom se hará previa valoración, teniendo en cuenta las disposiciones relativas a la prelación legal de créditos.
Para absolver los interrogantes planteados, la Sala desarrollará el siguiente temario:
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Obligaciones pensionales a cargo de INRAVISIÓN.
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Obligaciones presupuestales de la Comisión Nacional de Televisión con INRAVISIÓN:
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Derivadas de la ley 182 de 1.995
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Derivadas de la ley 335 de 1.996
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Regulación de la ley 314 de 1.996
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Regulación de la ley 419 de 1.997
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Entidades Públicas del Orden Nacional: liquidación. Normas aplicables para el pago de pasivos pensionales de INRAVISIÓN ante su eventual supresión y liquidación.
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Financiación del servicio de televisión pública operado por entidad diferente a INRAVISIÓN.
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Obligaciones pensionales a cargo de INRAVISIÓN.
De la información aportada por el Ministerio de Comunicaciones, surge con claridad que el Instituto Colombiano de Radio y Televisión INRAVISIÓN, tiene a su cargo el pasivo pensional de sus trabajadores, desde el momento de su creación en 1955, hasta la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en 1994, por la simple razón expuesta en la consulta de que “nunca se cotizó para pensiones ni por la Empresa ni por parte del trabajador”.
En efecto, informó la consulta que con la creación de la Televisión Nacional mediante decreto 0101 de 1.955, las personas vinculadas al servicio fueron afiliadas a la Caja Nacional de Previsión Social; posteriormente, al quedar adscrita la División de Radio y Televisión Nacionales al Ministerio de Comunicaciones, según decreto 1566 de 1.960, los servidores quedaron afiliados a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones. Esta situación se mantuvo con la creación, mediante decreto 3267 de 1.963 del Instituto Nacional de Radio y Televisión INRAVISIÓN como establecimiento público, y luego con su transformación, mediante ley 182 de 1.995, en sociedad entre entidades públicas, con régimen de empresa industrial y comercial del Estado conformada por la Nación, a través del Ministerio de Comunicaciones, Telecom y Colcultura.
Sin embargo, informó la entidad consultante, que aunque el decreto 2662 de 1969 estableció como afiliados forzosos de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, a los trabajadores y obreros del sector de las comunicaciones, entre ellos los de INRAVISIÓN, esta entidad sólo descontó a sus trabajadores un 5% del sueldo mensual para cubrir el riesgo de salud, por lo que “nunca se cotizó para pensiones ni por la Empresa ni por parte del Trabajador”.
Esta omisión en el cumplimiento de un deber legal de descontar al trabajador su porcentaje y de pagar el propio, convierte a INRAVISIÓN como empleador, en entidad obligada a pagar las pensiones legales, extralegales y convencionales causadas con anterioridad a la entrada en vigencia del Sistema Integral de Seguridad Social, o que se causen de conformidad con el artículo 36 de la ley 100 el cual prevé el régimen de transición.
A partir de la entrada en vigencia del Sistema, éste asumirá la obligación del pago de las pensiones que se causen de conformidad con las disposiciones de la ley, siempre y cuando los empleadores realicen oportunamente los aportes establecidos y efectúen los descuentos pertinentes a los trabajadores para cotizar al mismo.
De otra parte y con relación a las pensiones convencionales, el artículo 283 de la ley 100 de 1.993 establece que el Sistema de Seguridad Social Integral pagará exclusivamente las prestaciones...
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