Sentencia nº 1607 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 9 de Diciembre de 2004
| Número de expediente | 1607 |
| Fecha | 09 Diciembre 2004 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
Bogotá D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 1607
Actor: MINISTRO DE ECUACION NACIONAL
Referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos. Entrega del mismo a las entidades territoriales.La señora Ministra de Educación Nacional formula a la Sala los siguientes interrogantes:
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- Deben las entidades territoriales, en virtud del principio de igualdad, proceder a homologar al personal administrativo que recibieron o reciban en virtud de la descentralización del servicio educativo?
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- Debe la Nación asumir con cargo al Sistema General de Participaciones los costos de la homologación del personal administrativo realizado por las entidades territoriales durante la vigencia de la ley 60 de 1993?
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- Debe la Nación asumir con cargo al Sistema General de Participaciones el costo de la homologación del personal administrativo que realicen las entidades territoriales certificadas en virtud de lo establecido en la ley 715 de 2001?
Señala que con ocasión de la expedición de la ley 60 de 1993 se dio un proceso de descentralización del servicio educativo en virtud del cual se transfirió el personal administrativo afecto al servicio público educativo del orden nacional para ser incorporado en las plantas de personal de las entidades territoriales; en la mayoría de casos el personal administrativo de carácter departamental o municipal contaba con un nivel salarial superior al del personal administrativo del orden nacional, motivo por el cual algunas entidades territoriales procedieron a homologar a dicho personal, en algunas oportunidades, por propia iniciativa y, en otras, por decisiones de jueces de tutela fundamentadas en el principio de igualdad.
En algunos eventos - Departamento del Valle -, en las actas de entrega del servicio se hizo claridad en el sentido de que los costos de la homologación del personal administrativo al régimen salarial del personal administrativo del nivel territorial se haría con cargo a los recursos del situado fiscal; en otros casos tanto las entidades territoriales como el Ministerio de Educación guardaron silencio. Sin embargo, en la primera situación, el Departamento no procedió a la homologación de personal durante la vigencia de la ley 60.
Menciona que mediante Acto Legislativo 01 de 2001 se estableció el Sistema General de Participaciones y los recursos que lo conforman “incluyendo los costos por concepto de docentes y administrativos pagados a 1 de noviembre de 2000” y que la ley 715, art. 21, prohibió con cargo a los recursos del Sistema crear prestaciones o bonificaciones por parte de las entidades territoriales”.
Cita los artículo 2º y 3º del Acto Legislativo 01 de 2001, 150.19 de la Constitución Política, 21 y 38 de la ley 715 de 2001 y advierte que con posterioridad a la expedición de ésta se continuó el proceso de descentralización del servicio público educativo, mediante la certificación automática de los municipios con más de 100 mil habitantes, lo que implicará el traslado del personal administrativo del nivel departamental al municipal y, por tanto, otra homologación.
Finaliza señalando que conforme al art. 150.19 de la C. P. corresponde al Congreso fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, para lo cual estableció en la ley 4ª de 1992 los parámetros respectivos y al efecto destaca, entre otras normas el parágrafo del artículo 12, según el cual el Gobierno señalará el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales guardando equivalencias con cargos similares del orden nacional.
La Sala considera
La Consulta plantea dos problemas jurídicos, relacionados entre sí, referentes a la posibilidad de homologar el personal administrativo recibido como consecuencia del proceso de la descentralización del sector educativo de la Nación a las entidades territoriales en vigencia de la ley 60 de 1993, la responsabilidad de asumir los costos de resultar procedente la homologación (i) en vigencia de la leyes 60 de 1993 y (ii) 715 de 2001.
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Homologación del personal administrativo
1.1. Conforme a la ley 60 de 1993.
La ley 43 de 1975, nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; proceso que se llevó a cabo entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980 [1].
De conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política de 1991, se expidió la ley 60 de 1993, por la cual se dictaron normas orgánicas sobre la distribución de competencias y recursos, abriéndose así paso la descentralización del servicio educativo y el desmonte de la nacionalización ordenada por la ley 43 de 1975, mediante la entrega por parte de la Nación a los departamentos y distritos de los bienes, el personal y los establecimientos educativos.
Particularmente, respecto de la entrega y administración del personal se estableció: a) los departamentos, con cargo a los recursos del situado fiscal, prestarían los servicios educativos estatales y asumirían las obligaciones correspondientes, por tanto los establecimientos educativos y la planta de personal tendrían carácter departamental - art. 5º -; b) la ley y sus reglamentos deberían señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal administrativo de los servicios educativos estatales y, c) ningún departamento, distrito o municipio podía vincular empleados administrativos por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adoptara - art. 6º -.
En los términos del artículo 15 ibídem, los departamentos y distritos que acreditaran el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 14 en el transcurso de cuatro años - los cuales debían ser certificados -, contados a partir de la vigencia de la ley, recibirían mediante acta suscrita para el efecto, los bienes, el personal, y los establecimientos que les permitirían cumplir con las funciones y las obligaciones recibidas [2].
De esta forma quedó claramente establecido que el personal administrativo del sector educativo que venía prestando sus servicios a la Nación por mandato legal debía entregarse al respectivo departamento o distrito, cumplido lo cual mediante incorporación entraban a formar parte de las plantas de personal de carácter departamental o distrital, respectivamente.
El traspaso o entrega de tales servidores, conforme al régimen de administración de personal, debía producirse indefectiblemente mediante un proceso de incorporación, el que para su perfeccionamiento requería de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial. Cabe recordar que según el decreto 2400 de 1968 - art. 48 - [3], la incorporación operaba por reorganización de dependencias o el traslado de funciones de una entidad a otra o por la supresión de cargos de carrera y, conforme a la ley 443 de 1998 [4], también por la supresión del empleo de carrera o por fusión o supresión de entidades o traslado de una entidad a otra o modificación de planta.
Dentro del referido proceso las siguientes hipótesis fueron posibles:
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Incorporación sin costo adicional: el personal al servicio de la Nación se incorporó de forma horizontal al departamento, por tratarse de cargos iguales o equivalentes, esto es, con la misma o similar clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, caso en el cual el servicio no tenía mayor valor y su pago se asumía con cargo al situado fiscal - art. 3º ley 60 de 1993 [5].
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Incorporación con mayores costos: ante la imposibilidad de incorporar de manera horizontal, lo cual implicaba ubicar el personal en un nivel salarial superior, asunto que se analiza en el aparte 2.
Es evidente, pues, que de la homologación y consiguiente incorporación, se hiciera preciso nivelar salarios en los eventos en que no procediera la incorporación horizontal, siempre bajo el supuesto de la no desmejora, en modo alguno, de las condiciones laboral, salarial y prestacional. En consecuencia, los departamentos atendiendo sus necesidades, debían reajustar la estructura orgánica y funcional para continuar prestando el servicio educativo, se repite, tomando en cuenta no sólo el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado –que podían diferir -, sino de manera primordial su clasificación, la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio, con sujeción a los manuales específicos respectivos, para de esta manera determinar la remuneración [6].
1.2. Conforme a la ley 715 de 2001.
Con la ley 715 se da un proceso similar al generado por la ley 60 de 1993, pues con ella se pretende municipalizar el servicio educativo que había quedado departamentalizado con ésta. En efecto, mediante la ley 715 se dictaron normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, reformada por el Acto Legislativo No.1 de 2001, que creó el Sistema General de Participaciones - SGP [7].
Específicamente en lo que toca con la materia que interesa a este acápite, se dispuso que los departamentos certificaran a los municipios que cumplieran determinados requisitos, de manera que la asunción de la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones - arts. 5º y 6º -, aparejaba la obligación de recibir el respectivo personal entregado por los departamentos, sujetándose a las plantas de cargos...
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