Sentencia nº 88001-23-31-000-2000-00040-01(7395) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 18 de Septiembre de 2003
| Número de expediente | 88001-23-31-000-2000-00040-01(7395) |
| Fecha | 18 Septiembre 2003 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil tres (2003)
Radicación número: 88001-23-31-000-2000-00040-01(7395)
Actor: TRASH BUSTERS E.S.P. S.A.
Demandado: CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA (CORALINA)
AUTORIDADES DEPARTAMENTALESSe resuelve el recurso de apelación interpuesto por TRASH BUSTERS E.S.P. S.A. contra la sentencia de 12 de julio de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se declaró inhibido para conocer de fondo del Auto 290 de 13 de mayo de 1999 y denegó las demás pretensiones de la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA (en adelante “CORALINA”).
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LA DEMANDA
Fue presentada el 10 de julio de 2000, en los siguientes términos:
1.1. Pretensiones
1.1.1. Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:
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El Auto 290 de 13 de mayo de 1999, por medio del cual la Directora General de CORALINA inició el procedimiento sancionatorio y formuló cargos a la actora por posible violación de los artículos 8º, literales a), j) y l), y 35 del Decreto Ley 2811 de 1974, y 30 del Decreto 948 de 1995.
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La Resolución 574 de 15 de octubre de 1999, mediante la cual la Directora General de CORALINA declaró probados los cargos formulados a la actora; la sancionó con multa de 300 salarios mínimos mensuales legales vigentes, equivalentes a setenta millones novecientos treinta y ocho mil pesos ($70.938.000.00); y le ordenó implementar, junto con la Gobernación del Departamento, el Plan de Manejo ambiental aprobado por CORALINA para el cierre técnico y la adecuación de una zona de transición en el Relleno Sanitario Magic Garden de la Isla de San Andrés.
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La Resolución 97 de 6 de marzo de 2000, mediante la cual se mantuvo la anterior decisión al resolver el recurso de reposición.
1.1.2. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a pagar los rendimientos financieros que genera la suma de $78.048.000 (300 salarios mínimos legales mensuales) que la actora reservó para efectos de cumplir con la sanción.
1.2. Hechos
Fueron planteados así:
CORALINA, mediante Auto 17 de 19 de enero de 1999, inició investigación tendiente a verificar el estado actual del botadero de basuras departamental de la Isla de San Andrés, por la posible violación de normas ambientales.
Se realizaron dos visitas al sitio de disposición final de residuos sólidos de la Isla, que dieron origen a los informes 61 y 238 de 28 de enero y 6 de mayo de 1999, respectivamente, con base en los cuales se expidió el Auto 290 de 13 de mayo de 1999, mediante el cual se inició un procedimiento sancionatorio contra la actora y se le formularon cargos.
Previa presentación de descargos por la actora, mediante los actos acusados se le impuso una sanción de 300 salarios mínimos legales mensuales, decisión tomada con falsa motivación, ya que los documentos en que se basó no constituían soporte probatorio idóneo para sancionarla.
1.3. Normas violadas y concepto de la violación
Según la actora, los actos acusados violan los artículos 29, 121 y 209 de la Constitución Política; 79.1, 79.7. 70.10 y 81 de la Ley 142 de 1994; 2º, 35 y 59 del CCA.; 174, 177 y 178 del C. de P.C.; 31.2 y 37 de la Ley 99 de 1993; 5º, 73, 109.8, y 113 del Decreto 605 de 1996; 155 del Decreto 1594 de 1984; y 4º de la Ley 23 de 1973.
Ello, porque en los actos acusados CORALINA afirmó que toda actividad de disposición final «per se» es merecedora de sanción por violaciones ambientales, como quiera que dicha actividad «per se» produce contaminantes. En las visitas al sitito de disposición final, CORALINA se limitó a verificar si era o no un botadero de basuras, como consta en los informes 61 y 238 de 1999. Además, pretende hacer creer que solamente con afirmaciones de carácter práctico, técnico, legal, doctrinal y jurisprudencial sobre los riesgos de contaminación aparejados de manera intrínseca en toda disposición final de basuras queda probado que el relleno sanitario operado por la actora genera impactos negativos al medio ambiente y que, por ende, está infringiendo normas ambientales.
La anterior posición no puede tener acogida, como quiera que, en primer lugar, se estaría «legalizando» la política de sanción «per se» para toda persona que inicie o se dedique a prestar el servicio público domiciliario de aseo y, en segundo lugar, se violaría de manera directa el principio del debido proceso y la teoría general del manejo de la prueba, pues ya no sería necesario probar directamente los cargos imputados a una persona sobre contaminación del medio ambiente, sino simplemente demostrar que se dedica a prestar la actividad de disposición final.
De otra parte, los artículos 35 y 59 del CCA exigen que los actos administrativos se motiven, es decir, que expresen las razones justificativas de su expedición, elemento cuya omisión los hace anulables por expedición irregular. Este vicio es predicable de los actos acusados, pues en ellos no se expresaron los fundamentos de hecho y de derecho que llevaron a tomar la decisión de sancionar a la actora.
Anota que el artículo 174 del Código de Procedimiento Civil establece que toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, y el artículo 178 ídem dispone que las pruebas deben ceñirse al asunto materia del proceso y que el juzgador, previo examen, determinará si son o no legalmente prohibidas, si son irrelevantes, ineficaces o notoriamente inconducentes.
El Plan de Manejo Ambiental no es medio conducente para demostrar con las visitas al Relleno Sanitario de M.G., por supuestas inconsistencias técnicas en el manejo de la disposición final, que la actora incumplió con determinadas normas ambientales.
En efecto, el Plan es un proyecto de la Gobernación para el cierre del botadero de basura, que incluye planes de seguimiento, evaluación, monitoreo y contingencia, de acuerdo con lineamientos fijados por la misma CORALINA para prevenir, mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos ambientales negativos de dicho botadero. Dicho Plan no versa, trata o demuestra que efectivamente existieron los supuestos hechos en el tiempo en que se llevaron a cabo las dos visitas de inspección.
En consecuencia, como el Plan no se ciñe al asunto materia del procedimiento sancionatorio es una prueba impertinente y, además, ineficaz, pues no está destinado a demostrar que en las dos visitas existieron los hechos que la Corporación alega ser responsabilidad de la actora.
En cuanto a los informes 61 y 238, sostiene que con ellos CORALINA pretende demostrar que existe contaminación del suelo, agua y aire por lixiviados y gases producidos por la supuesta disposición antitécnica de las basuras por parte de la actora (función que le corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios), y no a demostrar de manera plena la existencia de la contaminación del aire, suelo y agua, ya que estos informes, por no estar sustentados en pruebas técnicas, no son idóneos para demostrar la contaminación del agua, pues, para hacerlo, se requiere de un análisis físico, químico y biológico bajo los parámetros de evaluación de ph, temperatura, sólidos totales, sólidos suspendidos, sólidos disueltos, metales pesados, DQO, DBO, aceites y grasas, según lo exige la misma Corporación en el Auto 99 de 7 de abril de 1997.
Respecto de la contaminación del aire, se tiene que los informes técnicos no son conducentes para demostrar la existencia de elementos como COX, NOX, SOX, NH3 y CH4, máxime cuando manifiestan que la falta de mantenimiento de los pozos de desfogue de gases «no permite que se realicen muestreos para determinar si existe o no, producción de gases en la zona», es decir, que ponen en entredicho la mencionada contaminación del aire como resultado de los gases originados de la disposición final.
Por último, estos informes no hablan en ningún momento de la compactación del suelo o del volumen de nitrógeno, fósforo o carbono orgánico en el mismo, factores indispensables para determinar si existe o no su contaminación y, por el contrario, manifiestan la inexistencia de pruebas de contaminación del medio ambiente.
Por todo lo anterior, CORALINA violó los artículos 29 de la Constitución Política; 4º y 155 de la Ley 23 de 1973, y 155 del Decreto 1594 de 1984.
A su juicio, CORALINA no aplicó dos principios básicos establecidos en el derecho ambiental y sanitario: comprobación del daño y determinación de la responsabilidad, y por tanto, los actos acusados, además de incurrir en falsa motivación, violan el debido proceso.
No es comprensible que a la actora se la investigue y sancione por hechos y actuaciones que están a cargo de la Gobernación, máxime cuando se ha demostrado que CORALINA, por estos mismos hechos y actuaciones, requirió a aquella de manera exclusiva y reiterada.
En el Auto 85 de 1999, por medio del cual se aprobó el Plan de Manejo Ambiental, CORALINA acepta que la obligación de elaborar, presentar, implementar y ejecutar el citado Plan – cierre del Relleno Sanitario M.G. - está a cargo de la Gobernación, lo que contradice lo expuesto en la Resolución 574 cuando le ordena a la actora implementar el plan, junto con la Gobernación, teniendo en cuenta el control que se ejerce sobre la...
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