Sentencia nº 11001-03-24-000- 2001-00223-01(7231) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 13 de Noviembre de 2003
| Número de expediente | 11001-03-24-000- 2001-00223-01(7231) |
| Fecha | 13 Noviembre 2003 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-24-000- 2001-00223-01(7231)
Actor: ANATOLIO QUIRÁ GUAUÑA
Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR
Referencia: ACCION DE NULIDADSe decide sobre las pretensiones formuladas por el ciudadano ANATOLIO QUIRÁ GUAUÑA en acción de nulidad (parcial) contra el artículo 1°, numeral 3º del Decreto 2164 de 7 de diciembre de 1995, mediante el cual el Gobierno Nacional «reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994, en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las Comunidades Indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional.»
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LA NORMA PARCIALMENTE ACUSADA
Las expresiones acusadas del artículo 1°, numeral 3° del Decreto 2164 de 1995 son las que se destacan en la transcripción del texto, conforme fue publicado en el Diario Oficial 42140 de 7 de diciembre de 1995.
DECRETO 2164 DE 1995
(diciembre 7)
Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y efectuada la consulta de que trata el artículo 6° del Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y T. en países independientes, aprobado por la Ley 21 de 1991
DECRETA:
CAPÍTULO I
GENERALIDADES
Artículo 1º.- Competencia. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria realizará los estudios de las necesidades de tierras de las comunidades indígenas para la dotación y titulación de las tierras suficientes o adicionales que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, el reconocimiento de la propiedad de las que tradicionalmente ocupan o que constituyen su hábitat, la preservación del grupo étnico y el mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes, sin perjuicio de los derechos de las comunidades negras consagrados en la Ley 70 de 1993.
Para tal fin, adelantará los siguientes programas y procedimientos administrativos:
1.- La constitución de resguardos a las comunidades indígenas que poseen sus tierras sin título de propiedad, o las que no se hallen en posesión, total o parcial de sus tierras ancestrales, o que por circunstancias ajenas a su voluntad están dispersas o han migrado de su territorio. En este último evento, la constitución del resguardo correspondiente podrá hacerse en la zona de origen a solicitud de la comunidad.
2.- La ampliación de resguardos constituidos a comunidades indígenas, cuando las tierras fueren insuficientes para su desarrollo económico y cultural o para el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, o cuando en el resguardo no fueron incluidas la totalidad de las tierras que ocupan tradicionalmente o que constituyen su hábitat.
3.- La reestructuración de los resguardos de origen colonial o republicano, previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos. Mediante esta actuación administrativa, el Instituto procederá a estudiar la situación de la tenencia de la tierra en aquellos, para determinar el área de la que se encuentran en posesión o propiedad, a fin de dotar a las comunidades de las tierras suficientes o adicionales, de acuerdo con los usos, costumbres y cultura de sus integrantes.
4.- El saneamiento territorial de los resguardos y reservas indígenas y la conversión de éstas en resguardos.
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NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION
El actor comienza por señalar que el acusado numeral 3° del artículo 1° del Decreto 2164 de 1995 reglamenta el inciso 3° del artículo 85 de la Ley 160 de 1994 en lo relativo al procedimiento de reestructuración y ampliación de resguardos de origen colonial, sin definir en qué consiste dicha actuación administrativa.
Afirma que la reestructuración es el procedimiento administrativo mediante el cual el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria otorga el título de propiedad colectiva a una comunidad indígena, previa declaración de su Gerente General sobre la pérdida de vigencia legal del título colonial, realizada dentro del procedimiento de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, reglamentado en el Decreto 2663 de 1994.
Señala que la procedibilidad de una reestructuración depende de que en el procedimiento de clarificación de la propiedad se declare que el título colonial ha perdido su eficacia legal y, por consiguiente, que los terrenos tienen la calidad de baldíos ocupados por comunidades indígenas, y, por ende, deben ser titulados a su favor, como lo ordena el artículo 69 de la Ley 160 de 1994.
Expresa que tanto en la Colonia como en la época republicana se reconocía como justo título de propiedad de las comunidades indígenas la ocupación del territorio que constituye su hábitat tradicional y que, por ello, el Estado tiene la obligación de formalizar dicha ocupación expidiendo los actos administrativos correspondientes.
Manifiesta que siendo la legislación indígena de orden público, es necesario que el legislador garantice el derecho de propiedad instituido en los artículos 58, 63 y 329 de la Constitución Política a las comunidades indígenas cuyos títulos coloniales han perdido eficacia jurídica, obligando al INCORA a expedir un título nuevo.
El actor considera que al subordinar la reestructuración de los resguardos republicanos a la previa clarificación de la vigencia legal de los respectivos títulos, el Presidente de la República excedió la potestad reglamentaria pues, en su concepto, el artículo 85 de la Ley 160 de 1994[1] únicamente estableció ese requisito respecto de los resguardos de origen colonial, en cuyo caso al INCORA le corresponde determinar con certeza si el título colonial aducido como prueba de la propiedad indígena conserva su eficacia jurídica, pues de lo contrario debe constituir un nuevo título de propiedad colectiva.
Sostiene que en su sabiduría, el legislador no sometió los resguardos de origen republicano a estudio previo de clarificación como medida previa a su reestructuración, ampliación o saneamiento, ya que presumió la eficacia jurídica de los títulos expedidos por la República.
Considera que de exigirse a los «resguardos republicanos» el requisito de clarificar sus títulos para proceder a su reestructuración o ampliación, se atentaría contra el principio de economía y celeridad de las actuaciones administrativas, al convertirse ese procedimiento en un trámite engorroso y lento, que restaría eficacia al reconocimiento de la diversidad étnica y cultural y al derecho de propiedad colectiva.
Manifiesta que el P. de la República también excedió la potestad reglamentaria al señalar que el proceso de clarificación de títulos de los resguardos de origen republicano tiene por objeto determinar el área de la que se encuentran en «propiedad», pues este proceso solo procede en caso de que el título colonial haya perdido su eficacia jurídica.
Señala que de conferirse validez jurídica a las expresiones acusadas, el Estado procedería a expedir un nuevo título dentro del proceso de reestructuración, lo que vulneraría los derechos adquiridos por las comunidades indígenas que obtuvieron títulos de propiedad colectiva durante la época republicana, al desconocerse su eficacia jurídica.
Expresa que de no anularse las expresiones acusadas, se incumplirían las obligaciones contraídas por el Estado con la comunidad internacional mediante Convenio 169 de la OIT ratificado por la Ley 21 de 1991, ocasionando graves perjuicios a las comunidades indígenas colombianas.
LA CONTESTACIÓN
3.1. El Ministerio del Interior, por medio de apoderado, argumentó que al expedir el Decreto que reglamenta los procedimientos relacionados con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas, el Gobierno Nacional no excedió la potestad reglamentaria, pues de la interpretación gramatical y sistemática de la Ley 160 de 1994, en especial de sus artículos 12, numerales 16 y 18; 31 literal l); 38 literal b) y 43 y 85 se infiere que las facultades que se otorgan al INCORA se refieren en general a los resguardos y no sólo a los coloniales, como lo pretende el actor. Es decir, la potestad desarrollada en el Decreto 2164 de 1995 se extiende a todo tipo de resguardos, sean coloniales o republicanos, o propiedades que obtengan a título de donación, compra, titulación o posesión, entre otras formas de adquisición, en la medida en que se constituyan en resguardos, bien por constitución, reestructuración, ampliación o saneamiento.
Señala que en el proceso de conformación del Decreto que culminó con la expedición del Decreto 2164 de 1995, el legislador hizo efectivas las garantías legales establecidas en el Convenio Internacional 169 de la OIT, ratificado por el Gobierno colombiano mediante ley 21 de 1991, pues atendiendo lo preceptuado en su artículo 6º sometió su texto a consulta con la comunidad indígena.
Sostiene que la potestad del INCORA en relación con la reestructuración de resguardos, sea cual fuere su origen, debe interpretarse a la luz del bien jurídico tutelado según el inciso 1º del artículo 1º. del Decreto 2164 y de los fines y objetivos postulados en los artículos 1º y 85 de la Ley 160, según los cuales los estudios que realiza, lejos de desconocer la eficacia jurídica de los títulos, propenden por asegurar «la dotación y titulación de tierras suficientes o adicionales» que faciliten el adecuado asentamiento y desarrollo de las comunidades indígenas.
3.2. La apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural intervino en el proceso para defender la...
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