Sentencia nº 11001-03-15-000-2001-0304-01(S) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 20 de Noviembre de 2003
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2001-0304-01(S) |
| Fecha | 20 Noviembre 2003 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SALA DE CONJUECES
Conjuez ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ
Bogotá, D.C., diez (20) de noviembre de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0304-01(S)
Actor: P.J.C.C.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Procede la Sala Plena de Conjueces a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado - Sala de Conjueces -, el 25 de septiembre de 2001.
A.- La demanda que dio origen al proceso:
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La acción ejercida.
En la demanda presentada por el doctor P.C.C., se impetró la acción pública prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, con el objeto de solicitar la nulidad del decreto No 2668 del 31 de diciembre de 1998, mediante el cual el Gobierno Nacional dispuso derogar el decreto 610 del 26 de marzo de 1998, en el que se había establecido una “Bonificación por compensación para los magistrados de Tribunal y otros funcionarios” y el decreto 1239 del 2 de julio de 1998, mediante el cual se adicionó el decreto anterior, con la finalidad de extenderla a otros servidores de la rama judicial.
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Las consideraciones del decreto impugnado.
Las consideraciones del decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998, son textualmente las siguientes:
“ Que el ejercicio de las facultades del Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluidos los pertenecientes a la Rama Judicial, se limita en el tiempo, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero de cada año, de acuerdo con el artículo 4º de la Ley Marco de 1992;
“Que el literal h) de artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, la fijación del régimen salarial y prestacional debe sujetarse a las metas fijadas en la política macroeconómica y fiscal del país;
“Que el rigor de las metas macroeconómicas y fiscales para la vigencia de 1999 será del 15% para todos los servidores públicos;
“Que la aplicación de los Decretos 610 y 1239 de 1998 implicaría un promedio en la remuneración de los funcionarios a los cuales cobijan estas normas, del 60% para 1999, lo que genera una situación inequitativa en los incrementos de las remuneraciones frente a los demás servidores públicos, en particular de los demás trabajadores de la Rama Judicial, la Fiscalía y el Ministerio Público.
“Que la aplicación de los Decretos 610 y 1239 de 1998 generaría una alteración significativa de la estructura salarial y prestacional en los órganos a los cuales se encuentran vinculados los funcionarios a los cuales van dirigidos dichos decretos;
“Que conforme el artículo 10 de la precitada Ley 4ª de 1992, todo régimen salarial y prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en esa ley, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.
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Los fundamentos expuestos en la demanda para solicitar la nulidad del decreto impugnado.
Los fundamentos por los cuales se solicitó en la demanda la anulación del decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998, que resulta pertinente considerar para la decisión del presente recurso, son los siguientes:
El decreto incurre en falsa motivación al fundamentar la derogatoria de la bonificación por compensación en la fecha de expedición de los decretos que la reconocieron.
Afirmó el demandante que el decreto había sido falsamente motivado porque no era cierto que la razón por la cual el Gobierno decidió derogarlo, hubiese sido su expedición luego de transcurridos los diez primeros días del año a los que se refiere el artículo 4 de la ley 4 de 1992. Y con el objeto de sustentar este cargo, el actor expuso las siguientes consideraciones:
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La competencia ejercida por el ejecutivo en los decretos en los que se reconoció la bonificación por compensación, es una competencia que proviene directamente de la Constitución Política, que no la sujeta a límites temporales y que sólo se encuentra sujeta a las directrices que le señale el Congreso en la ley marco de salarios, la cual no puede restringir su ejercicio a un determinado periodo de tiempo. Por esta razón, la alusión hecha en el artículo 4 de la ley 4 de 1992 a los 10 primeros días del año no puede entenderse como una restricción temporal de la competencia, que sería inconstitucional, sino como una simple orientación o sugerencia del legislador.
Se expresó textualmente la demanda:
“Como se trata de una función cuya fuente es la Constitución, podemos afirmar que es una atribución originaria cuyo ejercicio solo regula dicha N.S.. La ley no puede condicionar ese ejercicio. Así las cosas, los diez días de que habla la Ley 4ª de 1992, solo pueden mirarse como una insinuación legislativa para el manejo de la política económica vinculada con el aumento salarial, exclusivamente. De lo contrario ese Artículo 4º sería inconstitucional y no se aplicaría en cumplimiento de lo dispuesto por el Artículo 4º de la Constitución que define como norma de normas, de preferente aplicación ante leyes o reglamentos que la contradigan.”
b.- El Gobierno Nacional ha hecho uso de esta facultad en decretos expedidos por fuera de los diez primeros días del año, los cuales no han sido derogados, como ocurre con el decreto 2156 del 5 de diciembre de 1995, mediante el cual se reconoció un derecho prestacional para los congresistas, el cual se viene pagando sin objeción alguna.
c.- La restricción temporal del artículo 4 de la ley 4 de 1992, se encuentra establecida respecto del sistema salarial para aumentar las remuneraciones. No puede aplicarse al caso de la “bonificación por compensación” que tiene el carácter de prestación social.
d.- La “bonificación por compensación” derogada por el decreto acusado, fue establecida con efectos desde el mes de enero del año 1999, por lo cual se ajustó al limite temporal establecido en el artículo 4 de la ley 4 de 1992.
e.- La facultad que utilizó el gobierno nacional para derogar los decretos que reconocieron la “bonificación por compensación” en el decreto impugnado, que es el 2668 del 31 de diciembre de 1998, fue ejercida también por fuera de los diez días señalados en la citada ley 4 de 1992.
El decreto incurre en falsa motivación al fundamentar la derogatoria de la “bonificación por compensación” en la violación de las metas macroeconómicas y fiscales.
Sobre este punto se expuso en la demanda:
a.- Las metas macroeconómicas a las que se hizo alusión en el decreto impugnado, con el objeto de fundamentar la derogatoria de la “bonificación por compensación”, fueron adoptadas después de haber sido expedidos los decretos en los que dicha bonificación fue reconocida, razón por la cual no podían aplicarse retroactivamente.
b.- Dichas metas macroeconómicas, están contenidas en el acta No 4184, correspondiente a la reunión del 1 de septiembre de 1998, de la Junta del Banco de la República, la cual no fue vertida a ningún acto administrativo y por tanto no forma parte del ordenamiento jurídico.
c.- Al reconocer la “bonificación por compensación”, el Gobierno Nacional no hizo un aumento salarial superior al decretado para la generalidad de los servidores públicos. Lo que hizo fue colocar a los destinatarios de dicha prima en el nivel salarial correcto y acorde con el de sus inmediatos superiores.
Textualmente dijo el actor en este punto :
“Los decretos 610 y 1239 de 1998, al crear una bonificación con carácter permanente para determinados funcionarios judiciales que colocara su ingreso en el 60% del de los magistrados de la llamadas altas corporaciones, no hicieron otra cosa que colocar en un nivel salarial correcto a los primeros por considerar desfasado el que tenían frente a sus inmediatos superiores, atendidas las exigencias para el desempeño de los cargos y las responsabilidades inherentes a los mismos. En modo alguno se está efectuando por este mecanismo un aumento contingente de asignación anual ni por lo tanto se contratarían supuestas políticas macroeconómicas de 1999.
“Es absurdo afirmar que al fijarse el nivel de remuneración en un porcentaje estable con respecto a otros funcionarios, se esté haciendo un aumento salarial superior al decretado para la generalidad de los servidores estatales, pues, desde luego, una vez corregido aquel nivel, el aumento salarial para los años sucesivos, viene determinado, ahora sí, por el porcentaje que para la coyuntura disponga el ejecutivo.”
d.- Lo que llevó - realmente - al Gobierno a derogar la “bonificación por compensación”, fue la necesidad de reducir el gasto público, punto sobre el cual el expresó:
“Ocurre que, según expresiones del Gobierno, que aparecen, además en las comunicaciones que acompañan la demanda, la derogatoria obedece a un motivo no consignado en los considerandos del decreto demandado. La intención oculta, ahora expresa en las comunicaciones de los representantes del Gobierno a los Magistrados, consiste en que esa derogatoria obedece a la necesidad de reducir el gasto público ya que la crisis fiscal es enorme y los recaudos de impuestos y demás ingresos estatales no alcanzan a cubrir las previsiones del presupuesto General de la Nación.”
B.- La sentencia objeto del recurso de súplica :
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- En la sentencia impugnada, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en primer lugar, hizo referencia a la solicitud formulada por el Ministerio de Justicia y del Derecho de proferir fallo inhibitorio, en virtud de que el decreto impugnado desapareció de la vida jurídica al ser derogado por el decreto 664 del 13 de abril de 1999, y la rechazó en razón de que, para el momento en que se presentó la demanda, la norma impugnada aun se encontraba vigente.
Sobre este particular, la sentencia expresa textualmente:
“De esta suerte que si al incoarse la acción de nulidad (simple) el acto acusado ya desapareció de la vida jurídica por cualquier causa, como sería por ejemplo la...
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