Sentencia nº 1470 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 5 de Diciembre de 2002
| Número de expediente | 1470 |
| Fecha | 05 Diciembre 2002 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO
Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre del dos mil dos (2.002)Radicación número: 1470
Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE
Referencia: Cumplimiento de fallos judiciales. Reintegro de Trabajadores oficiales a cargos suprimidos por reestructuración administrativa.El señor Ministro de Transporte formula a la Sala varios interrogantes relacionados con situaciones administrativas laborales, derivadas del cumplimiento de sentencias de la jurisdicción ordinaria, que ordenaron el reintegro de trabajadores oficiales aforados, a los cargos que desempeñaban, tales como marinero, apuntatiempo III, herramentero, ayudante operador de draga, mecánico de gasolina III, operador draga hidráulica, entre otros, no obstante que a partir de la expedición del Decreto 2171 de 1.992, la planta de personal de dicho Ministerio, para el cumplimiento de sus funciones, sólo contempla la modalidad de empleados públicos.
Informa que contraviniendo los postulados contenidos en los artículos 6, 122 y 123 de la Carta Política, que imponen a los servidores públicos ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley o el reglamento, al igual que la prohibición de empleo público sin funciones detalladas en el ordenamiento jurídico, esa entidad ha reintegrado a diecisiete extrabajadores a cargos inexistentes, a pesar de no disponer de esa clase de vinculación, ni comportar desde el punto de vista funcional tareas propias de trabajadores oficiales.
Tales reintegros generan situaciones contrarias al servicio público, como es que dichos servidores “no desarrollan ni ejecutan actividades propias de estos y en algunos casos no desempeñan labor alguna”, ni aún “aceptan desempeñarse en tareas distintas a las que realizaban en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte”. Así mismo, dentro del contexto presupuestal se presentan serios inconvenientes sobre el reajuste salarial para los años 1.999 a 2.002, ya que los decretos anuales de salarios regulan las asignaciones básicas mensuales para los niveles de empleos de quienes tienen vinculación legal y reglamentaria, y no contractual.
Por tanto, pregunta lo siguiente:
“¿1. Qué régimen legal es aplicable a los trabajadores reintegrados, teniendo en cuenta que fueron reintegrados a cargos inexistentes y los cuales no tienen funciones asignadas; ante la ausencia de funciones cuáles se les asignan?
¿2. Por efectos de haberse producido el reintegro, las convenciones colectivas cobraron vigencia?
¿3. Con base en lo anterior debe el Ministerio de Transporte reconocer lo pactado convencionalmente, aun cuando las sentencias judiciales sólo ordenaron el pago de salarios, teniendo en cuenta que los trabajadores reintegrados han solicitado el reajuste de las sentencias desde la fecha del retiro hasta el reintegro?
¿4. Se puede homologar a los trabajadores oficiales como empleados públicos aún cuando no tienen los requisitos ni perfiles para desempeñar cargos de carrera y posteriormente deberán concursar para permanecer en el servicio?
¿5. Cuál sería el reajuste salarial aplicable a los trabajadores reintegrados para los años 1.999, 2000, 2.001 y 2002?
¿6. Puede el Ministerio de Transporte retirar a los trabajadores reintegrados, cuál sería el mecanismo para dar por terminada la relación laboral, teniendo en cuenta que fueron reintegrados a cargos inexistentes y los cuales no tienen funciones asignadas?
¿7. Si el trabajador reintegrado quedó sujeto al régimen propio el Ministerio de Transporte, teniendo en cuenta la naturaleza de la Entidad?”.CONSIDERACIONES
Los hechos que plantea la consulta se relacionan con la situación práctica de dar cumplimiento a decisiones judiciales ejecutoriadas, que ordenan el reintegro a empleos oficiales desaparecidos de la estructura de la entidad administrativa, no sólo por supresión sino por cambio de naturaleza jurídica del ente estatal, en el marco de las reglas relativas a la creación, fusión o supresión de entidades de la administración nacional.[1]
Mediante decreto 2171 de 1.992, expedido en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 20 transitorio de la C.N., se transformó el Ministerio de Obras Públicas y Transporte en Ministerio de Transporte, como esencialmente coordinador y articulador general de políticas de todos los organismos y dependencias que integran el sector transporte, conforme con las orientaciones del Gobierno Nacional. En tal virtud, a partir de la expedición de la norma citada la planta global de dicha entidad, para el cumplimiento de las funciones asignadas, “sólo contempla la modalidad de empleados públicos”.
La supresión de empleos por razones de interés general asociadas a la eficacia y eficiencia de la función pública, como mecanismo de administración de personal, conlleva el retiro de la persona que lo estuviere ejerciendo y, en consecuencia, la cesación en el ejercicio de funciones públicas. A. tanto los cargos desempeñados por quienes tienen la calidad de empleados públicos, vinculados mediante relación legal y reglamentaria, sean de carrera o de libre nombramiento y remoción, como los de trabajadores oficiales, referidos al ejercicio de funciones relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, como excepción a la regla según la cual son empleados públicos quienes sirvan en ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos (art. 5°, decreto ley 3135/68).
El ejercicio de las competencias para reordenar y adecuar la estructura de la administración nacional, mediante la modificación de ministerios, departamentos administrativos y demás organismos nacionales, que implica la supresión o fusión de entidades y el consecuente retiro de servidores públicos, genera situaciones jurídicas derivadas del ejercicio de las acciones legales y constitucionales de quienes se han visto afectados por ellas, tales como acciones de reintegro y de tutela, tendientes a obtener la reincorporación al servicio y el cumplimiento de sentencias judiciales que así lo han ordenado.
En cuanto a la acción de reintegro en el caso de supresión de empleos, la jurisprudencia ha señalado que el trabajador afectado por la liquidación de la entidad en la cual prestaba servicios, sólo tiene la opción indemnizatoria mediante proceso ordinario de carácter laboral, debido a la imposibilidad jurídica y material de ordenar su reintegro. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia reitera la primacía del interés general y la imposibilidad fáctica de ordenar un reintegro a un cargo inexistente, en razón a que:
“...para que una obligación exista es necesario que sea física y jurídicamente posible, de manera que una persona no puede obligarse por un acto o declaración de voluntad a cumplir lo imposible y de la misma manera el juez no puede gravar al demandado, con una decisión judicial suya a que cumpla un hecho o un acto materialmente imposible. Cuando el hecho debido se torna imposible la obligación original (de dar, hacer o no hacer) se resuelve en una de indemnizar perjuicios, de modo que lo jurídicamente procedente es la demanda judicial de los perjuicios”.[2]
La Corte Constitucional, al decidir acciones de tutela en las que se pretendía el reintegro a cargos suprimidos, siguiendo la jurisprudencia de la Sala Laboral estableció el precedente de la no viabilidad del reintegro, así se trate de empleados aforados, porque al desaparecer el cargo por un motivo amparado en la ley, por sustracción de materia es imposible reincorporar al funcionario. Así, ha dicho:
“No hay lugar al reintegro de empleados públicos -así gocen de fuero sindical- cuando la terminación del vínculo laboral se debe a la supresión del cargo como consecuencia de la liquidación y supresión de una dependencia que se produce en el marco de un proceso de reestructuración administrativa, pues, en todo caso prevalece el interés general que efectivamente tiene la colectividad en que haya racionalidad en las plantas estatales de modo que, por esta vía, se racionalice el gasto público y se asegure eficiencia y eficacia en la gestión pública, lo cual es imperioso en situaciones de déficit fiscal y de crisis en los entes de las entidades territoriales”.[3]
En igual sentido, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación ha avalado la legalidad de actos administrativos que se abstuvieron de ordenar la reincorporación al servicio, por inexistencia de empleo equivalente en la nueva planta de personal.
“Para la Sala, los planteamientos que la administración consignó en las resoluciones demandadas en lo atinente a la procedencia de retirar del servicio al demandante en virtud de la supresión del empleo y de la inexistencia de cargos equivalentes en la nueva planta de personal de Convica a juicio de la Sala se ajustan a derecho...”.[4]
En otro evento se abstuvo de ordenar el reintegro por cambio de naturaleza jurídica de la entidad:
“No resulta viable disponer el reintegro de la actora a otro cargo de igual o superior categoría al que desempeñaba como lo solicita, pues al haberse transformado el Icel en una empresa industrial y...
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