Sentencia nº 1372 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 18 de Octubre de 2001
| Número de expediente | 1372 |
| Fecha | 18 Octubre 2001 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR
Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil uno (2001).-Radicación número: 1372
Actor: MINISTRO DEL INTERIOR
Referencia : CAJA DE VIVIENDA POPULAR DEL DISTRITO CAPITAL. Naturaleza jurídica. ¿ Es un establecimiento público o una empresa industrial y comercial del Estado del orden distrital ?El señor Ministro del Interior, doctor A.E.V., a solicitud de la Gerente General de la Caja de Vivienda Popular del Distrito Capital, formula a la Sala la siguiente consulta:
¿ La Caja de Vivienda Popular del Distrito Capital, es un establecimiento público o una empresa industrial y comercial del Estado ?1. CONSIDERACIONES
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La creación de los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado.
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En la Constitución de 1991. La Constitución Política de 1991, dentro de su propósito descentralista, le dio un fuerte impulso a la descentralización territorial, pero también, aunque en menor escala, a la llamada descentralización por servicios, dentro de la cual se han destacado por su número e importancia, desde la reforma constitucional de 1968, dos clases de organizaciones: los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado.
En la Carta del 91 estas últimas entraron a formar parte de la rama ejecutiva del poder público, contrariando un tanto su carácter de entidades vinculadas, esto es, unidas a un organismo de la Administración, lo cual significaba que eran entidades externas a ésta, y su sometimiento a las reglas del derecho privado, con excepción de algunos aspectos específicos. Así, el último inciso del artículo 115 de la Constitución establece:
“Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva”.
Por su parte, en cuanto a la creación de las entidades descentralizadas en el plano nacional, el artículo 210 de la Constitución dispone:
“Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.
La ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes”.
Esta norma concuerda con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta que confiere al Congreso la facultad de crear, mediante leyes, “establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional” y “crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado”, para lo cual se requiere la iniciativa del gobierno (art. 154).
Del mismo modo, en el nivel territorial, las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas, tienen la atribución de “crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento” a iniciativa del gobernador (art. 300-7 y último inciso) y los concejos municipales, la de “crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales” (art. 313-6).
1.1.2 En el estatuto de Bogotá. En relación con Bogotá Distrito Capital, su régimen político, fiscal y administrativo es, conforme lo establece el inciso segundo del artículo 322 de la Constitución, el que determinan: 1°) La Constitución misma; 2°) Las normas legales especiales, las cuales, en la actualidad, se encuentran reunidas en el estatuto de Bogotá, el decreto 1421 de 1993, que no es propiamente un decreto ley sino uno con fuerza de ley, por no haber sido expedido por el Presidente de la República con base en facultades extraordinarias sino en una atribución específica dada por el artículo transitorio 41 de la Constitución; y 3°) Las disposiciones vigentes para los municipios, aunque es pertinente observar que el artículo 7° del decreto 1421 señala que las atribuciones administrativas que la Constitución y las leyes confieren a los departamentos se entienden otorgadas al Distrito Capital en la medida en que sean compatibles con su régimen especial.
Precisamente, en armonía con las disposiciones constitucionales sobre la creación de organizaciones descentralizadas, el decreto 1421 de 1993, indica en los artículos 5-5 y 12-9 que corresponde al Concejo Distrital, crear y organizar, a iniciativa del A.M., establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales, entre otras entidades, lo cual se encuentra reafirmado en el primer inciso del artículo 55 en los siguientes términos:
“Creación de entidades.- Corresponde al Concejo Distrital, a iniciativa del A.M., crear, suprimir y fusionar secretarías y departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales y entes universitarios autónomos y asignarles sus funciones básicas. También le corresponde autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. La constitución de entidades de carácter asociativo en los sectores de las telecomunicaciones y la ciencia y la tecnología se regirá por la ley 37 de 1993, el decreto-ley 393 de 1991 y las demás disposiciones legales pertinentes”.
Estas normas confieren, de manera clara, al Concejo Distrital la competencia para crear, suprimir y fusionar los establecimientos públicos del orden distrital, siempre a iniciativa del A.M., y se debe entender, en aplicación del principio jurídico de que quien puede lo más puede lo menos, que dentro de la facultad de crear tales establecimientos se encuentra la de introducirles modificaciones, en cuanto a su estructura (nombre, naturaleza, organización), sus recursos, sus objetivos y funciones, y demás aspectos conforme a la ley.
Conviene señalar que dentro del concepto de estructura de una entidad estatal, se encuentra la naturaleza jurídica de ésta, como lo indicó la Sección Primera de esta corporación, en sentencia del 15 de diciembre de 1993 (Exp. acumulados 2391, 2367, 2429 y 2387), cuando expresó: “...son inherentes a la estructura de una entidad, entre otros aspectos, los relativos a la determinación de su naturaleza jurídica, el señalamiento de sus objetivos, órganos de dirección y administración, funciones de éstos, bienes que conforman su patrimonio”.
De tal suerte que en el acto de creación de una entidad descentralizada, se debe establecer su estructura orgánica, como lo menciona el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución y dentro de ella hay que determinar la naturaleza jurídica.
De igual manera, si se va a reestructurar una entidad descentralizada, se puede cambiar su naturaleza jurídica, según el propósito que se tenga, como por ejemplo, darle un fin lucrativo, ubicarla en el plano jurídico privado para otorgarle mecanismos de competencia con los particulares, o adecuarla a nuevas actividades, todo de acuerdo con las finalidades estatales y dentro del marco de la ley.
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Los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado en el actual estatuto de la administración pública. La ley 489 de 1998 constituye, en la actualidad, el estatuto de la administración pública, el cual derogó los decretos leyes 1050 y 3130 de 1968 y 130 de 1976 (art. 121) que habían sido los pilares de la organización estatal derivada de la reforma constitucional de 1968.
Esta ley trae el conjunto de normas sobre la organización y el funcionamiento de las entidades del orden nacional; sin embargo, en diversos aspectos atinentes a las entidades descentralizadas como el acto de su creación, su régimen jurídico y sus características se extiende a las entidades territoriales.
Es así como el parágrafo del artículo 2° prescribe lo siguiente:
“Las reglas relativas a los principios propios de la función administrativa, sobre delegación y desconcentración, características y régimen de las entidades descentralizadas, racionalización administrativa, desarrollo administrativo, participación y control interno de la...
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