Sentencia nº 1371 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 15 de Noviembre de 2001
| Fecha | 15 Noviembre 2001 |
| Número de expediente | 1371 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO
Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil uno (2001)
Radicación número: 1371
Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR
Referencia: Autorización del concejo municipal al alcalde para contratar.El Señor Ministro del Interior, por solicitud del Alcalde de Santiago de Cali, requiere concepto de la Sala sobre aspectos relacionados con la exigencia de autorización del concejo municipal, en virtud de que en el presupuesto aprobado para la actual vigencia no se incluyó autorización expresa para celebrar los contratos necesarios para su ejecución, pero sí reglas claras de contratación.
En consecuencia formula los siguientes interrogantes:
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“Las normas contenidas en el Acuerdo No. 74 de diciembre 28 de 2000 mediante el cual se aprobó el presupuesto del Municipio para la vigencia fiscal de 2001, pueden considerarse normas de contratación, tales como los artículos 8, 10, 46, 47 y 52 y serán suficientes para que el Alcalde pueda celebrar contratos válidamente, pudiendo entender que tiene incluida la autorización del Concejo para contratar?”
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“Si el Concejo Municipal se niega a conceder las autorizaciones para contratar, cómo podrá el Alcalde cumplir las funciones del Municipio, ejecutar su presupuesto y cumplir el Plan de Desarrollo?”
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“Las autorizaciones de que trata el artículo 313 numeral 3º de la Constitución Política, se pueden interpretar para todo tipo de contrato o solamente se requieren cuando la Ley expresamente lo exija dependiendo del contrato, verbigracia el de Concesión?”
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La falta de autorización del concejo municipal para contratar por parte del alcalde, puede dar lugar a incurrir en el delito de celebración indebida de contrato?”CONSIDERACIONES
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Contratación Estatal
La Constitución Política otorgó al Congreso la facultad de expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional (art. 150, último inciso), con lo cual se unificó la actividad contractual para todos los niveles, tanto central y descentralizada territorialmente y por servicios, que se encuentra desarrollada en la ley 80 de 1993 -Estatuto General de Contratación de la Administración Pública-. Pero también la propia Carta, dentro de las competencias de dicha Corporación, determinó en el numeral 9 ibídem, la función específica de conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales.
La Corte Constitucional expresó respecto del tratamiento de la contratación en la Carta Política: “Haciendo una interpretación sistemática de la Carta se advierte que en tres apartes diferentes de un mismo artículo (el 150) se trazan los lineamientos del régimen normativo de contratación de la Nación.
8. Primero, el estatuto contractual está previsto en el inciso final del artículo 150 de la Carta.
Allí se dice: Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional.
Se observa que esta norma tiene dos partes: de un lado debe haber un estatuto general de contratación –1ª parte- y de otro lado debe existir un estatuto especial de contratación para la Nación –2ª parte-.
La primera parte estaría entonces destinada a todo el Estado, esto es, a todas las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, mientras que la segunda sólo se dirige al nivel nacional.
El marco territorial de la nueva Constitución, establecido en el artículo primero de la Carta, dice que Colombia es una república unitaria pero con autonomía de sus entidades territoriales. Así, en tanto que unitaria, el Congreso legisla centralizadamente sobre los principios generales en materia de planeación, presupuesto, tributos, crédito, contratación y control fiscal para adecuar la normación de todos los niveles de gobierno de la República. Y en tanto que autónomas, las entidades territoriales gozan de facultades constitucionales para estatuir sin injerencia sobre el cumplimiento de los mismos fines del Estado, pero sin desconocer el marco normativo general establecido por el Congreso.
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Como se podrá observar, el artículo 150 inciso final contiene una autorización general, impersonal, no individualizada para la celebración de un contrato cuyo objeto sea la satisfacción de las necesidades del funcionamiento del servicio bajo ciertas condiciones.
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La autorización especial de que trata el artículo 150.9 es excepcional y debe contener los elementos de generalidad e impersonalidad, como toda ley, salvo que se señale al contratista en el caso en que éste sea la única persona natural o jurídica que pueda desarrollar el objeto propio del contrato...
En conclusión, el constituyente distinguió las nociones de autorización previa general (artículo 150 inciso final), autorización previa especial (artículo 150.9), y aprobación posterior (artículo 150.14) de los contratos, a la luz de la Carta de 1991”.[1]
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Contratación Municipal
2.1. Competencia de los Concejos Municipales en materia de contratación
La Constitución Política, en la distribución de funciones a las entidades territoriales, asignó a los Concejos, entre otras:
“1. Reglamentar las funciones y eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.
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Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.
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Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
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Dictar normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
...” (art. 313).
La ley 136 de 1994, que regula la organización y funcionamiento de los municipios, dispone entre las atribuciones de los concejos “Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo” (art. 32, num. 3º.), y en reciente fallo la Corte Constitucional, al declarar exequible esta norma, reiteró la facultad de los Concejos de autorizar al alcalde para contratar. Dijo:
“Pues bien, si una de las funciones propias de los Concejos es la de autorizar al alcalde para contratar, tal y como lo dispone el artículo 313-3 Superior, es claro que la facultad de reglamentar lo relacionado con tal autorización también forma parte de sus competencias constitucionales, por virtud del numeral 1 del mismo canon constitucional. Es decir, si los Concejos pueden reglamentar el ejercicio de sus propias funciones, y una de sus funciones es la de autorizar al alcalde para contratar, se concluye lógicamente que tales corporaciones cuentan con la competencia constitucional para reglamentar el ejercicio de tal atribución, y que no es necesario que el legislador haya trazado, con anterioridad, una regulación detallada del tema. Así, en criterio de esta Corporación, este último precepto constitucional es un fundamento suficiente para que el Legislador haya confirmado que las Corporaciones municipales de elección popular tienen la posibilidad de reglamentar una de sus funciones constitucionales propias, cual es la de otorgar al correspondiente jefe de la administración municipal autorizaciones para contratar.
Esta función reglamentaria que, se reitera, cuenta con un fundamento constitucional propio, habrá de ejercerse mediante el trazado de una serie de normas puntuales y específicas sobre una determinada materia, a saber: el procedimiento interno que se deberá seguir ante los Concejos para obtener la autorización respectiva, los criterios que debe seguir para otorgarla, así como los casos en los cuales tal autorización es necesaria. ...
...
“Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como es una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza. Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación...”[2].
De otra parte, el decreto 111 de 1996, que compiló todas las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, contenidas en la ley 38 de 1989, ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, dispone en el artículo 110: “Los órganos que son una sección del Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refiere la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano, quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, ...
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica”.
De conformidad con los artículos 313.3 y 314 de la C.P. y 110 del decreto 111 de 1996, el alcalde, en representación del municipio, tiene la facultad para ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales, de acuerdo con el Plan de Desarrollo Económico y...
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