Sentencia nº 5434 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 10 de Febrero de 2000
| Fecha | 10 Febrero 2000 |
| Número de expediente | 5434 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCION PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Santa Fe de Bogotá, D.C., diez (10) de febrero del dos mil (2000)
Radicación número: 5434
Actor: SANTIAGO JARAMILLO CARO
Referencia: APELACION SENTENCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 26 de noviembre de 1998, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda.
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1. La demanda
En ejercicio de la acción de simple nulidad y mediante el trámite del proceso ordinario, el ciudadano S.J. CARO solicitó que se accediera a las siguientes
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1. 1. Pretensiones
Que es nula la expresión “en todo tipo de establecimientos” contenida en el inciso segundo del artículo primero del Decreto 890 de 29 de diciembre, proferido por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C.
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1. 2. Normas violadas y concepto de la violación
Artículos 13, 28, 38 y 333 Constitución Política; 2, 6, 7, 72, 74, 82, 83 y 111 del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía), y 40 y 41 del Acuerdo Núm. 18 de 1989 (Código de Policía de Bogotá).
La expresión demandada viola las normas citadas, toda vez que el Alcalde, a través de una medida de policía como lo es el Decreto 890 de 1995 y en especial el inciso 2º del artículo 1º del mismo, pretendió regular y limitar el horario de funcionamiento de establecimientos de carácter privado, sobrepasando así sus competencias legales y constitucionales y atentando contra disposiciones protectoras de la libertad, la propiedad, el domicilio y la intimidad.
El mantenimiento del principio de que los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes (artículo 6), se traduce en el derecho de todos y en el de cada quien para desplegar su libertad y su autonomía como a bien tenga, sin requerir permiso especial alguno de la autoridad y sin mayor limitación que el que imponga el orden superior traducido en la Carta Política y en la ley. El régimen de libertad así descrito no sólo se encuentra consagrado a manera de fundamento ontológico de la Carta sino que igualmente se traduce en una serie de disposiciones específicas y concretas que confieren a las personas derechos y deberes, como es el caso de los artículos 13, 16, 18, 19, 20 y 38. Para efectos del asunto que interesa en esta oportunidad, el artículo 28 superior, cuyo texto establece que toda persona es libre y que, en consecuencia, no puede ser detenido en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivos previamente definidos en la ley.
No obstante la claridad de las disposiciones protectoras de la libertad, en igual medida resulta incontrovertible el hecho de que en un Estado y, en especial, en un estado social de derecho, ningún derecho o prerrogativa adquiere el carácter de absoluto, lo cual se traduce en la creación de una serie de normas tendientes, casi que exclusivamente, a la preservación del orden público. Dentro de esos parámetros aparece la noción de policía y, en especial, la de policía administrativa como autoridad capacitada para tomar decisiones que limitan los derechos de libertad y propiedad en aras del bien común.
El poder de policía hace alusión a una competencia definida, de carácter legal o reglamentario, por medio del cual se dictan normas de índole general, impersonal y preexistente reguladoras del comportamiento ciudadano y fundadas en el concepto de orden público, siguiendo los términos de la sentencia de 21 de abril de 1982, de la Corte Suprema de Justicia, Exp. 893.
El desarrollo de las labores de policía y en particular de la policía administrativa, encuentra unos límites propios y estrictos dentro del orden constitucional. Dentro de ellos, los que sin lugar a dudas revisten mayor importancia, son el del respeto a la libertad, cuando esa libertad se enmarca dentro del ámbito de lo privado y por ende intranscendente para el orden público, y el del respeto de la autoridad de policía cuando la actividad es desplegada por quien ejerce legalmente un derecho. Cita en apoyo la sentencia de la Corte Constitucional C-024 de 27 de enero de 1994, en donde se considera que “Toda medida de policía debe tender a asegurar el orden público; por tanto, encuentra su limitación allí donde comienzan las relaciones estrictamente privadas … La policía sólo debe adoptar las medidas necesarias y eficaces para la conservación y restablecimiento del orden público …”.
En concordancia con los artículos 2 y 6 del Código Nacional de Policía, el artículo 7º es claro y suficiente al declarar que podrá “reglamentarse el ejercicio de la libertad en cuanto se desarrolle en lugar público o abierto al público o de modo que trascienda de lo privado”. Dicha norma constituye el punto cardinal de interpretación no sólo de los preceptos contenidos en el Código de Policía sino, lo que es más importante todavía, de las decisiones y gestiones que adelanten las autoridades en ejercicio de la función y de la actividad de policía.
De otra parte, el Código Nacional de Policía definió en su artículo 72 el papel de la policía en cuanto a la privacidad de las personas y el ejercicio de sus derechos dentro de su propiedad, en cuanto que la “policía amparará en todo momento la inviolabilidad del domicilio y de sitio no abierto al público, con el fin de garantizar a sus moradores la protección a la intimidad a que tienen derecho”. Y en su artículo 74 define qué se entiende por domicilio, concepto que es desarrollado por la sentencia de la Corte Constitucional, arriba citada.
Para efectos de la gestión de policía el domicilio se torna inviolable. Unicamente en los eventos en que la actividad privada se torna pública o trasciende al público, la policía puede ejercer su labor. Es dentro de esos criterios que los artículos 75 y 76 del Código Nacional de Policía definen cuándo no se reputan algunos lugares como domicilio sino como sitios públicos o abiertos al público. Y también cuándo la autoridad de policía puede registrar o allanar el domicilio. En casos diferentes a los allí previstos, es claro que el poder, la función y la actividad de policía no puede reglamentar, afectar o violar la libertad de las personas. Máxime cuando de por medio se encuentra su domicilio. Por lo demás, el Código de Policía de Bogotá (Acuerdo Núm. 018 de 1989) contempla normas similares a las del Código Nacional de Policía.
En cuanto al alcance del artículo 111 de este último código, cuyo texto establece que “Los reglamentos de policía local podrán señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas”, debe entenderse que el legislador se está refiriendo a aquellos establecimientos públicos o abiertos al público y no los que se enmarcan dentro de la categoría de domicilio.
En conclusión, el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá no puede, a través de un decreto basado en las normas policivas, reglamentar asuntos de carácter privado. Y ocurre que la norma acusada al referirse a “todo tipo de establecimientos”, no hace distinción alguna entre aquellos establecimientos públicos o abiertos al público y los de carácter privado, reglamentando así de forma inconstitucional e ilegal el funcionamiento de una actividad privada. Resulta así que al no hacer distinción, se atribuyó el derecho para definir el horario de funcionamiento de domicilios o lugares de carácter privado en los que se consumen bebidas alcohólicas, o se expendan las mismas, como es el caso de hoteles, corporaciones sociales privadas, clubes sociales, etc.
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2. La sentencia de primera instancia
El tribunal a quo precisa que, en materia de procesos de nulidad de actos administrativos, la cosa juzgada es formal y por tanto son susceptibles de estudiarse en cuanto a su legalidad se refiere bajo la condición de que la argumentación sea diferente a la que apoyó la demanda que derivó en fallo anterior.
Los argumentos expuestos en la sentencia de 19 de marzo de 1998 no coinciden en su totalidad, de manera que respecto de aquellos que no fueron tratados en dicho fallo no...
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